Los decretos legislativos debieron ser consultados con los pueblos indígenas de la Amazonía: este ha sido uno de los pocos temas en los que ha habido consenso  total con respecto al conflicto que culminó en los eventos del 5 de junio, en Bagua. La causa indígena no solo ha despertado una extensa solidaridad en diversos sectores, sino también la expectativa de que, de ahora en adelante, se aplique la consulta —como lo manda el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)— tal como se desprende de  los resultados de la Encuesta Nacional Urbana realizada en el mes de junio por Ipsos – Apoyo. 1

Está claro que la consulta tendrá que ser aplicada. La pregunta es ¿cómo se hará? Ciertamente, más allá de que haya un dilema inicial entre partidarios y detractores del mecanismo acerca de la interpretación sobre el carácter vinculante o no de la misma, la consulta apunta a la búsqueda de un consenso entre los intereses de los gobiernos nacionales y el de los pueblos indígenas. Esos consensos tendrán que expresarse en algún tipo de acuerdo, que las partes estarán obligadas a respetar, en tanto miembros de un mismo Estado: si el Gobierno consulta y la población considera que tal o cual medida vulnera sus derechos, sería absurdo que este no lo tome en cuenta, porque estaría perdiendo legitimidad frente a los consultados. Que no se diga “se tomará en cuenta las opiniones sobre tal o cual tema”, sino más bien, “el gobierno y los pueblos coincidimos en que tal tema debe ser tratado de esta manera, y por tanto se convierte en norma o política pública”. De no ser así, la consulta no resolverá nada y quedará como un ejercicio meramente declarativo.

Sobre los temas y el momento de la consulta

Lo primero es señalar quién define el tema a ser consultado. Tenemos dos posibilidades, una primera que es establecer una norma que delimite los temas a tratar, y la segunda es dejar esa delimitación al libre albedrío de los pueblos indígenas, de manera que, cuando algún pueblo indígena se sintiera afectado por alguna medida o política gubernamental, podría apelar al derecho de consulta.

En el primer caso significaría montar una institucionalidad vinculada al tema indígena, hecho sumamente complejo en un país donde esta institucionalidad se reduce al Instituto Nacional  de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) mal creado y peor dirigido. Tan poca es su legitimidad que la Defensoría del Pueblo, luego de plantear que se debería consultar primero al INDEPA para ver si la propuesta de norma o de ley podría afectar la vida de los pueblos indígenas, ha desechado esa posibilidad en el proyecto deLey Marco del Derecho a la Consulta. 2 En todo caso, sí así fuere, se iniciaría entonces la consulta. ¿Qué casos son estos? ¿Aquellos que afectan la vida y el hábitat solamente? Para los defensores más acérrimos de la autonomía indígena esta vía es incorrecta porque son los propios “afectados” y no un ente estatal los que deben definir cuándo se les consulta algo.

La aplicación del mecanismo de consulta exige una reforma en los procedimientos de elaboración de las normas legales y de las medidas administrativas.

Debemos tomar en cuenta que en el Estado existe un sistema de toma de decisiones en el cual cualquier medida o norma atraviesa un largo camino antes de ser aprobada. Quienes conocen el sector público saben que cuando se emite una norma al interior del Ejecutivo, las normas vienen y van por una serie de dependencias que formulan su  opinión sobre la misma. Es por ello que la aplicación del mecanismo de consulta exige una reforma en los procedimientos de elaboración de las normas legales y de las medidas administrativas.

¿Cuál es el mejor momento para emitir una opinión sobre una propuesta? En ese sentido habría que responder cuándo debe ser consultado el pueblo indígena: ¿al inicio de la idea?, ¿en el momento de la primera redacción?, ¿antes o después de la opinión de la oficina legal de cada ministerio? En el caso de una ley, ¿tendría que ser ante comisiones, en el momento del predictamen, luego de la emisión del dictamen o  antes de que entre al pleno? Como señalan varios expertos, lo que ocurre es que cuando el proyecto llega al pleno, se aprueba normalmente algo que no estaba en el dictamen, porque siempre hay negociaciones y acuerdos de última hora entre los partidos. ¿Tendrán que tener los pueblos indígenas una representación congresal con voz y sin voto como reclama Aldo Mariátegui o con voto, como ocurre en Colombia? El problema del momento de la consulta es otro de los temas a analizar y resolver: 3

Asimismo, la posibilidad de que sean los pueblos los que determinen qué es lo que les afecta entra en abierta contradicción con la racionalidad burocrática que necesita todo Estado moderno. Este requiere de normas y procedimientos, ya que de otro modo le estaríamos agregando un factor de complejidad. Resulta más conveniente que el tema se desarrolle paso a paso, antes de plantear reformas de mayor magnitud, para encontrar un equilibrio entre el derecho consuetudinario que rige al interior de los pueblos indígenas y el marco jurídico bajo el que se rige el Estado Peruano.

Sobre los sujetos de la consulta

De otro lado, hay un conjunto de dudas en torno a quiénes deben ser consultados. Es cierto que hay normas de rango nacional que pueden afectar a todos por igual y para las cuales se podría apelar a la representación de los gremios indígenas como la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP), pero cuando se desciende al nivel regional es más complicado. Por ejemplo, una medida tomada por un gobierno regional puede afectar a un pueblo indígena como los ashaninkas que están asentados en más de una región, o normas que emiten los gobiernos locales pueden no afectar en igual medida a los diferentes pueblos de la Amazonía.

Todo esto se hará más complejo si siguen en aumento las demandas de una serie de movimientos y comunidades de la sierra que reivindican el derecho a ser consultados en tanto pueblos originarios, aunque sea más difícil para el Estado poder identificarlos como tales.

Otro problema es cómo se conjugarán el derecho y el mecanismo que se establezca para la consulta  —concreción de un derecho colectivo— con los diversos mecanismos de participación ciudadana, que son derechos individuales de todos los ciudadanos y ciudadanas del Perú. En este caso puede haber conflictos en el nivel municipal y perfectamente, los pueblos indígenas podrían apelar al mecanismo de la consulta para materias tan concretas como la definición del presupuesto municipal de inversiones, lo que generaría problemas con el presupuesto participativo. Otro aspecto en los distritos con mayoría de población indígena es el de los temas vinculados a los derechos de control, como los mecanismos de carácter plebiscitario o como la revocatoria. En el primer caso entrarían en colisión dos mecanismos de carácter consultivo mientras que en el segundo, uno de carácter vinculante con uno no vinculante. Ello podría ser resuelto a largo plazo estableciendo los equivalentes a estos mecanismos para los pueblos indígenas.

Todo esto se hará más complejo si siguen en aumento las demandas de una serie de movimientos y comunidades de la sierra que reivindican el derecho a ser consultados en tanto pueblos originarios, aunque sea más difícil para el Estado poder identificarlos como tales. Esto debido a la cantidad de población involucrada y a las contradictorias políticas que, en relación al tema, ha tenido el Estado peruano desde la reforma velasquista, según las cuales la mejor manera de “reparar” a los indígenas peruanos fue desaparecer del discurso oficial la palabra “indio” por considerarla denigrante, reemplazándola por una definición de carácter clasista como es el término “campesino”.

Algunas sugerencias

Antes de definir cuáles son los mecanismos específicos, el  Estado  —sea el Congreso o el Poder Ejecutivo—  debería tomar la iniciativa y proponer a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas qué asuntos deberían ser motivo de una consulta. Este punto de partida marcaría el inicio de una nueva relación en la que el Estado llegaría a un acuerdo, debatido y concertado con los pueblos indígenas.

El reto que se le plantea al Estado peruano en su inacabado proceso de reforma se vuelve más complejo luego de las movilizaciones de los pueblos indígenas de la Amazonía. Sin embargo, es el precio que tiene que pagar por la frivolidad y la indolencia con la que manejó el tema en los últimos quince años.

Asimismo, cada uno de los poderes del Estado deberá establecer cuál es el momento en que considera que una norma tiene que ser puesta en consulta y hacerlo de público conocimiento para los interesados. Más complicada aún será la manera de establecer cómo afrontar el caso de un simple acto administrativo que los pueblos indígenas puedan considerar que los afecta, ya que en esa situación la consulta sería ex post, pues es casi imposible que se haga previamente.

Otro punto a considerar es que el Estado tiene la obligación de contar con un registro de los pueblos indígenas que habitan en nuestro territorio. Esta debería ser la primera y única tarea del INDEPA, por el momento. Debido a la mayor organización de los pueblos indígenas de la Amazonía se debería empezar por el registro de estos, para poder iniciar las consultas de una manera más organizada.

Como vemos, el reto que se le plantea al Estado peruano en su inacabado proceso de reforma se vuelve más complejo luego de las movilizaciones de los pueblos indígenas de la Amazonía. Sin embargo, es el precio que tiene que pagar por la frivolidad y la indolencia con la que manejó el tema en los últimos quince años, frente a un sector  que, si algo no ha puesto en cuestión, es su condición de ciudadanos y ciudadanas de la República del Perú.


* Antropólogo, miembro del Comité Directivo de la Asociación SER.


  1. Publicada el 21 de junio por el diario El Comercio. Véase http://www.elcomercio.com.pe/impresa/notas/92-decretosdebieron-consultados/20090621/303589  
  2. En el proyecto se menciona de manera genérica de “el organismo técnico especializado en materia indígena”, véase http:// www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf
  3. “Los nativos selváticos deberían tener presencia en el Congreso. Una asamblea de “apus”, supervisada por la ONPE, nombraría a dos representantes y estos tendrían voz pero no voto allí (al no haber sido elegidos por sufragio; es que sería difícil implementarlo para los nativos por su dispersión en lejanas aldeas).” En “Las mismas Fallas”, Diario Correo, edición del 17 de junio 2009. Ver http://www.correoperu.com.pe/correo/ columnistas.php?txtEdi_id=4&txtSecci_parent=&txtSecci_ id=84&txtNota_id=76049