Cómo resisten

las fuerzas de oposición1

 

Laura Gamboa2

https://orcid.org/0000-0002-4873-1764

Recibido: 31-10-23

Aprobado: 02-12-23

doi: 10.46476/ra.v4i2.174

 

Resumen

En todo el mundo, líderes elegidos democráticamente están erosionando la democracia por medios legales, una estrategia que a menudo evita reacciones nacionales e internacionales. Para contrarrestar esta erosión, las fuerzas de oposición pueden desplegar estrategias radicales extrainstitucionales que corren el riesgo de resultar contraproducentes y fortalecer la autocracia. Las opciones más seguras son estrategias institucionales moderadas que mantienen la legitimidad de la oposición y funcionan dentro de marcos democráticos. Sin embargo, el éxito de las estrategias moderadas depende de un fuerte apoyo nacional e internacional a la democracia. La apatía global hacia la democracia puede combinarse con el uso de una fachada democrática por parte de un autócrata para producir un rápido retroceso democrático.

Palabras clave: democracia, retroceso democrático, estrategias políticas, oposición, elecciones.

 

Abstract

Around the globe, democratically elected leaders are eroding democracy by legal means, a strategy that often averts domestic and international backlash. To counter this erosion, oppositions may deploy radical, extra-institutional opposition strategies which risk backfiring and strengthening autocracy. Safer options are moderate, institutional strategies that maintain opposition legitimacy and work within democratic frameworks. However, the success of moderate strategies hinges on strong domestic and international support for democracy. Global apathy towards democracy can combine with an autocrat’s use of a democratic façade to produce rapid democratic backsliding.

Keywords: democracy, democratic backsliding, political strategies, opposition, elections.

 

Resumo

Em todo o mundo, líderes democraticamente eleitos estão a corroer a democracia através de meios legais, uma estratégia que muitas vezes evita reações adversas nacionais e internacionais. Para contrariar esta erosão, as forças da oposição podem implementar estratégias radicais e extra-institucionais que correm o risco de ser contraproducente e de fortalecer a autocracia. As opções mais seguras são estratégias institucionais moderadas que mantêm a legitimidade da oposição e operam dentro de quadros democráticos. Contudo, o sucesso das estratégias moderadas depende de um forte apoio nacional e internacional à democracia. A apatia global em relação à democracia pode combinar-se com a utilização, por parte de um autocrata, de uma fachada democrática para produzir um rápido retrocesso democrático.

Palavras-chave: democracia, retrocesso democrático, estratégias políticas, oposição, eleições.

 

Introducción

La democracia global ha estado en crisis durante dos décadas. La «tercera ola» de democracia, que comenzó a mediados de la década de 1970, marcó el comienzo de treinta años de expansión democrática. Dicha expansión se ha desacelerado. El número de democracias electorales en el mundo se ha ido reduciendo, llegando el año pasado a su punto más bajo desde 2002. Entre 2000 y 2022, el mundo experimentó más rupturas democráticas (41) que transiciones a la democracia (36),3 y ha perdido quince de las 86 democracias que existían a principios del milenio. Una ola autoritaria está revirtiendo los avances logrados entre 1980 y 1990. ¿Qué se puede hacer para detenerla?

La mayoría de los colapsos de las democracias actuales son diferentes a los del siglo XX. Detrás de la ola autoritaria hay líderes elegidos democráticamente que usan y abusan de las instituciones y las reformas institucionales para socavar los pesos y contrapesos, obstaculizar las elecciones libres y justas, y frustrar los derechos políticos y las libertades civiles. Una gran cantidad de investigaciones se han centrado en los factores que llevan al poder a estos autócratas potenciales. Sin embargo, lo que los defensores de la democracia pueden hacer una vez que esos líderes estén en el poder ha recibido menos atención.4

Como he argumentado en otra parte, debido a que la erosión de la democracia ocurre gradualmente, las oposiciones tienen amplias oportunidades para contraatacar. Las estrategias que utilizan (institucionales versus extrainstitucionales) y con qué fines las utilizan (moderados versus radicales) desempeñan un papel importante en el éxito o el fracaso en impedir que un autócrata potencial destruya la democracia.5

El fin de la Guerra Fría solidificó una preferencia normativa por la democracia en gran parte del mundo, elevando los costos de los intentos abiertos de derrocar a los gobiernos democráticos. Las medidas contundentes para cerrar el congreso y los tribunales con el fin de imponer una política deseada, por ejemplo, tienden a generar una fuerte oposición nacional e internacional. Por ejemplo, en diciembre de 2022, el presidente peruano Pedro Castillo intentó evitar su vacancia declarando un estado de emergencia, disolviendo el Congreso y anunciando una reforma judicial. La respuesta a su declaración fue inmediata. Actores nacionales e internacionales se movilizaron contra el autogolpe del presidente. Minutos después de la alocución de Castillo, Estados Unidos tuiteó una declaración condenatoria y la Organización de Estados Americanos (OEA) convocó a una reunión de su Consejo Permanente.6 Activistas y políticos también condenaron la medida. Al final del día, Castillo estaba arrestado.

Para evitar este tipo de reacción, hoy en día, líderes con aspiraciones hegemónicas lo piensan dos veces antes de intentar un golpe o un autogolpe. Han aprendido que pueden evitar este tipo de reacción y mantener una fachada democrática si socavan la democracia de forma gradual, no inmediata. Utilizando legislación, referendos y asambleas constitucionales, estos líderes cooptan o debilitan las instituciones de rendición de cuentas horizontal (tribunales, legislaturas y agencias de supervisión) con modificaciones aparentemente inocuas que, acumuladas a través del tiempo, terminan degradando las elecciones libres y justas y transformando democracias en autoritarismos competitivos en los que las elecciones se mantienen, pero el acceso desigual de la oposición a los recursos y a los medios de comunicación, así como la manipulación de las reglas electorales por parte del gobierno, hace que sea casi imposible derrotar al presidente en el poder. Lo hemos visto en Hungría con Viktor Orbán y en Turquía con Recep Tayyip Erdogan.

 

Cómo detener la erosión democrática

A menudo se piensa que el colapso democrático en cámara lenta es un enemigo invisible y, por tanto, formidable, pero también puede ser una bendición oculta. Como la erosión de la democracia se produce de forma gradual, las fuerzas de oposición tienen tiempo y oportunidades para defenderse. Que consigan obstaculizar la capacidad del autócrata potencial para destruir la democracia de su país depende en gran medida de los objetivos que establezcan y de las estrategias que utilicen para alcanzarlos. Las decisiones desacertadas pueden resultar costosas.

¿Cuáles son los objetivos de la oposición? Los objetivos radicales buscan derrocar a un ejecutivo antes de que finalice su mandato constitucional. Los objetivos moderados buscan impedir reformas, políticas o medidas antidemocráticas específicas. Para lograr estos objetivos, la oposición puede utilizar estrategias institucionales que aprovechan la legislatura, los tribunales, o las elecciones o estrategias extra-institucionales que operan fuera de estos canales. Individualmente, ninguno de estos objetivos o estrategias tiene grandes consecuencias. Sin embargo, en conjunto, pueden obstaculizar o incrementar a la capacidad del ejecutivo de erosionar la democracia.

Tabla 1. Estrategias y metas de la oposición.

 

Estrategias extra-institucionales con objetivos radicales

Las estrategias extra-institucionales con objetivos radicales son apuestas arriesgadas que podrían quebrar completamente la democracia, polarizar aún más a la sociedad y convertir al caudillo en un mártir. Estas estrategias no usan los canales establecidos de resolución de conflictos y crean juegos de suma cero, aumentando los incentivos de los autócratas para reprimir y reduciendo los costos de hacerlo. Si son exitosas, estas tácticas pueden impedir por completo que un autócrata potencial erosione la democracia. Si fracasan, brindan al ejecutivo razones “legítimas” para destituir de sus cargos a miembros de la oposición y procesarlos o encarcelarlos, al tiempo que crean un efecto de rally ’round the flag7 que genera suficiente apoyo popular para que el ejecutivo impulse reformas institucionales antidemocráticas más agresivas con una oposición demasiado débil para detenerlas.

En Venezuela, el uso de estrategias extra-institucionales para lograr objetivos radicales por parte de los opositores al presidente Hugo Chávez (1999-2013) contribuyó a erosionar la democracia. Las estrategias contemplaron un golpe de estado en abril de 2002 (que removió a Chávez durante dos días), una huelga general indefinida en 2002-2003 con el objetivo de presionar a Chávez para que renunciara, y un boicot electoral en 2005 destinado a deslegitimar al gobierno. Juntas, estas estrategias le dieron al líder venezolano la excusa perfecta para purgar las fuerzas armadas y la compañía petrolera estatal (PDVSA), le garantizaron el control total sobre la Asamblea Nacional desde 2006 a 2010, proporcionaron razones para procesar a miembros de la oposición y le permitieron impulsar reformas antidemocráticas más agresivas. Todo ello sin perder su fachada democrática.

La constitución hecha a la medida de Chávez y aprobada vía un referendo en diciembre de 1999, volvió al Congreso unicameral, aumentó el mandato presidencial, permitió la reelección inmediata y aumentó el control del ejecutivo sobre los ascensos militares. Así mismo, Chávez llamó y fue reelegido en elecciones generales en 2000 y su partido obtuvo la mayoría de los escaños en la Asamblea Nacional. A pesar de ello, en 2000, la coalición anti-chavista todavía contaba con varios recursos importantes, incluidos aliados en las fuerzas armadas y PDVSA, apoyo en los tribunales y agencias de supervisión y un tercio de los escaños en la Asamblea Nacional. Además, a lo largo de 2001, el discurso polarizador de Chávez dividió la coalición del gobierno y le dio a la oposición más aliados legislativos y judiciales, el respaldo de los medios de comunicación más grandes del país y la capacidad de movilizar a millones de venezolanos.

Sin embargo, en última instancia, las acciones extra-institucionales de la oposición le costaron la mayor parte de estos recursos. El golpe, la huelga indefinida y el boicot electoral no solo dañaron las credenciales democráticas de los anti-chavistas, sino que también le permitieron a Chávez apoderarse de los recursos que alguna vez controlaron sus adversarios. El golpe proporcionó a Chávez un pretexto e información crítica para purgar las fuerzas armadas. De manera similar, utilizó la huelga como excusa para despedir al 60 % de los empleados de PDVSA y reemplazarlos con funcionarios leales. El boicot electoral tuvo consecuencias similares. Chávez no necesitó una excusa para purgar la legislatura, la oposición le entregó una Asamblea Nacional casi enteramente chavista envuelta en papel de regalo.

En solo seis años, la alguna vez formidable oposición venezolana se había debilitado. Entre 2006 y 2012, el gobierno cooptó a los tribunales y las agencias de supervisión, aprobó leyes que limitaban la libertad de prensa y utilizó el aparato de seguridad para sofocar protestas y reprimir a los opositores. En 2009, Chávez modificó la constitución para permitir la reelección indefinida. Se postuló para un tercer mandato en 2012 y ganó fácilmente, al menos en parte mediante el uso y abuso de recursos estatales, la manipulación de leyes electorales y la cooptación o el cierre de medios de comunicación independientes que daban voz a la oposición. Las elecciones en Venezuela fueron consideradas libres y justas hasta 2006. A partir de 2008 eso se acabó.

Estrategias institucionales con objetivos moderados

Las estrategias institucionales con objetivos moderados son una apuesta más segura. Reconocen los canales existentes de resolución de conflictos y dejan espacio para negociar, salvaguardando a la oposición. Tales estrategias disminuyen los incentivos de un líder para reprimir y aumentan los costos de hacerlo. Privan al autócrata potencial de razones «legítimas» para procesar, encarcelar o destituir a los líderes de la oposición o para impulsar reformas antidemocráticas más agresivas. Si tienen éxito, las estrategias institucionales dirigidas a objetivos moderados pueden frenar o detener la erosión democrática. Pero incluso si fracasan, la oposición seguirá viviendo para luchar un día más.

Este fue el caso de Colombia bajo el presidente Álvaro Uribe (2002-2010), un autócrata en potencia. Uribe introdujo leyes para aumentar los poderes del ejecutivo, debilitar a las cortes y al Congreso y cooptar a las agencias de supervisión. La oposición utilizó estrategias institucionales y extra-institucionales moderadas para detener los intentos del presidente de usurpar poderes. Aunque más débil que su contraparte venezolana, la coalición anti-uribista logró proteger sus recursos y eventualmente detener la erosión de la democracia en Colombia.

La oposición a Uribe poseía menos recursos que los anti-chavistas. Tenía cierto apoyo en los tribunales y agencias de supervisión, pero no tenía aliados en las fuerzas armadas ni el control de grandes medios de comunicación. Aunque la coalición anti-uribista tenía aproximadamente un tercio de los escaños en el Congreso, carecía de la capacidad de movilización de su homóloga venezolana. Considerando la popularidad de Uribe y la debilidad de la democracia colombiana después de años de conflicto armado, las perspectivas de mantener el país democrático parecían escasas. Sin embargo, a diferencia de los anti-chavistas en Venezuela, la oposición colombiana evadió estrategias extra-institucionales radicales. Al optar por un enfoque más moderado, logró no solo proteger su legitimidad y ganar aliados, sino también debilitar las reformas autoritarias de Uribe e impedir la cooptación del poder judicial y los organismos de supervisión.

La oposición en Colombia hizo todo lo posible para proteger su legitimidad democrática. No solo rechazó rápidamente las estrategias extra-institucionales radicales utilizadas por los grupos guerrilleros en el país, sino que siempre utilizó el discurso institucional. Los anti-uribistas querían detener las reformas antidemocráticas de Uribe, no poner fin a su presidencia. Así, aunque el gobierno lo intentó, no logró manchar la reputación de la oposición. Los oponentes de Uribe no solo protegieron sus escaños en el Congreso y ampliaron su coalición, sino que también mantuvieron aliados internacionales que intercedieron en su favor más de una vez.

En lugar de utilizar medios extra-institucionales para lograr fines radicales, la coalición anti-uribista adoptó estrategias institucionales moderadas para retrasar y obstruir la legislación del gobierno. Con una minoría en el Congreso, la oposición utilizó procedimientos parlamentarios para retrasar, modificar y obstruir proyectos de ley oficialistas. En la mayoría de las veces, estas tácticas no pudieron impedir la aprobación de una ley, pero a menudo lograron retrasar y moderar las medidas propuestas. También lograron alertar a los magistrados de la Corte Constitucional sobre vicios de procedimiento al interior del congreso para que pudieran fallar más fácilmente contra reformas y medidas peligrosas, como sucedió con el intento de hacer un referéndum en 2009-2010 para permitir que los presidentes se postularan por un tercer mandato.

Estrategias extra-institucionales con objetivos moderados

Las estrategias extra-institucionales con objetivos moderados son algo arriesgadas. Estas reducen los incentivos para reprimir, pero también los costos de hacerlo. Las protestas no violentas, los boicots o las huelgas, por ejemplo, que buscan detener las reformas antidemocráticas pueden ayudar a proteger la democracia al movilizar a los votantes y exponer los abusos del gobierno. Pero si se vuelven violentas, un aspirante a autócrata tendrá una excusa para reprimir a la oposición. Mientras tanto, las estrategias institucionales radicales aumentan tanto los incentivos para reprimir como los costos de hacerlo. Tácticas como los referendos revocatorios y los juicios políticos pueden detener la erosión democrática, pero también pueden arrinconar al ejecutivo haciendo que las reformas antidemocráticas más agresivas parezcan su mejor o incluso única salida.

La oposición a Uribe en Colombia tuvo éxito con estrategias extra-institucionales moderadas. En 2003, utilizó un boicot para impedir un referéndum sobre medidas que incluían la reducción del tamaño de ambas cámaras del Congreso y la destitución de todos sus miembros. El Congreso había reducido el alcance original de la iniciativa y luego la Corte Constitucional lo redujo aún más, pero fue la campaña de boicot la que acabó con el referéndum. Aunque la mayoría de sus medidas recibieron votos a favor, la participación estuvo por debajo del nivel requerido para convertirse en ley.

Los anti-uribistas también se movilizaron en apoyo de instituciones como la Corte Constitucional. Durante las deliberaciones de la Corte sobre el referéndum con relación al límite de mandatos de 2010, por ejemplo, la ONG Alianza Ciudadana por la Democracia realizó una manifestación pacífica frente al edificio del tribunal. Aunque los manifestantes se opusieron claramente al referéndum, no abogaron ni a favor ni en contra del gobierno. En cambio, utilizaron velas a fin de «iluminar» a la Corte para que tomara la decisión correcta. En entrevistas, algunos magistrados de la Corte sugirieron que estas manifestaciones los ayudaron a sentirse cómodos fallando contra un presidente tan popular como Uribe.

Aun así, las estrategias extra-institucionales con objetivos moderados no están exentas de riesgos. Las protestas no violentas requieren organización y capacitación. De lo contrario, pueden volverse violentas fácilmente, dejando abierta una ventana de oportunidad para que un líder con aspiraciones hegemónicas deslegitime (y en ocasiones reprima) a la oposición.8 Esto sucedió, por ejemplo, en los Estados Unidos durante el gobierno de Donald J. Trump (2017-2021), cuando grupos como Antifa cometían actos de violencia durante protestas pacíficas planificadas. Los organizadores de las manifestaciones no invitaban ni respaldaban a Antifa o sus tácticas, pero eso no evitó que la administración Trump utilizara repetidamente a Antifa para desacreditar las manifestaciones masivas que se oponían a las políticas de su administración.

Estrategias institucionales con objetivos radicales

Las estrategias institucionales con objetivos radicales también conllevan cierto riesgo. Los referendos revocatorios, por ejemplo, pueden ser muy polarizantes e incluso pueden ser contraproducentes, como ocurrió durante el referéndum de 2008 en Bolivia para revocar al presidente Evo Morales (2006-2019). Morales no solo sobrevivió, sino que emergió más fuerte que antes. El intento de destitución aumentó sus incentivos para reprimir a la oposición y creó un efecto de rally ’round the flag que le permitió asegurar la ratificación del proyecto de constitución que se estaba debatiendo en ese momento. El referéndum de 2004 para revocar a Hugo Chávez, por el contrario, fue menos dañino para la oposición venezolana. Aunque no logró detener la erosión de la democracia (Chávez ganó cómodamente con el 59% de los votos), el presidente venezolano no pudo aprovechar el referéndum para reprimir a sus oponentes y aumentar su control sobre las instituciones estatales (a diferencia de lo que ocurrió después del golpe de 2002, la huelga de 2002-2003, y boicot electoral de 2005). El referéndum también ayudó a los anti-chavistas a desarrollar estructuras de movilización que luego utilizarían para avanzar en las elecciones de 2007, 2010, 2013 y 2015.

Como muestran estos ejemplos, cuando los autócratas potenciales quieren mantener una fachada democrática, las estrategias institucionales con objetivos moderados son la apuesta más segura para proteger la democracia. No le dan al ejecutivo una razón legítima para tomar represalias contra los líderes de la oposición, ni generan apoyo popular para reformas antidemocráticas más agresivas. En cambio, las estrategias extra-institucionales con objetivos radicales corren el riesgo de producir exactamente esos resultados. En algún punto intermedio del espectro, entre riesgo y recompensa, se encuentran las estrategias extra-institucionales con objetivos moderados y las estrategias institucionales con objetivos radicales. En algunas circunstancias, pueden proteger la democracia o incluso detener por completo su erosión; en otros, sin embargo, pueden resultar contraproducentes.

 

Las oposiciones no pueden sostenerse solas

Es evidente que las decisiones estratégicas de las oposiciones democráticas marcan la diferencia. En Argentina bajo Carlos Menem (1989–99), Polonia bajo el partido Ley y Justicia ( PiS ) (2015-presente) y Estados Unidos bajo Trump, por ejemplo, el uso de estrategias institucionales moderadas por parte de la oposición, así como medidas extra-institucionales moderadas o institucionales radicales ayudaron a detener o al menos retrasar la erosión de la democracia. Mientras tanto, en Bolivia bajo Morales y en Turquía bajo Recep Tayyip Erdoğan (2003-presente), el uso de estrategias extra-institucionales radicales, institucionales radicales y extra-institucionales moderadas, por parte de los opositores, permitió a ambos líderes reprimir a la oposición e implementar agresivas reformas antidemocráticas que transformaron estas democracias en regímenes autoritarios competitivos. Dichas estrategias se dieron en Bolivia cuando las autoridades departamentales de Pando reprimieron violentamente a los manifestantes pro Morales en 2008, y en Turquía con el intento de golpe contra Erdoğan en 2016.

Sin embargo, a veces las estrategias que parecen tener mayores probabilidades de éxito no dan resultado. En Hungría y El Salvador, por ejemplo, la oposición ha evitado estrategias extra-institucionales radicales en favor de estrategias mayoritariamente institucionales y extra-institucionales con objetivos moderados como litigios, campañas electorales y manifestaciones pacíficas. La teoría esbozada anteriormente sugiere que tales esfuerzos impedirían o detendrían la erosión democrática. Sin embargo, Viktor Orbán de Hungría (2010-presente) y Nayib Bukele de El Salvador (2019-presente) lograron instaurar regímenes autoritarios competitivos. ¿Qué pasó? El éxito de estrategias extra-institucionales moderadas (y algunas estrategias institucionales radicales o extra-institucionales moderadas) depende de los incentivos que tengan los autócratas potenciales de mantener una fachada democrática. Si deben mantener las apariencias democráticas para evitar sanciones y censuras por parte agentes nacionales e internacionales con preferencias normativas por la democracia, van a evitar atacar abiertamente las prácticas e instituciones democráticas. Si, por el contrario, no tienen esa presión, autócrata potencial va a intentar apropiarse descaradamente del poder, y la oposición tendrá menos influencia para hacer algo al respecto.

Apoyo interno a la democracia

El apoyo normativo de los ciudadanos a la democracia ha ido disminuyendo en todo el mundo, ya que el sistema parece no funcionar bien ni beneficiarlos. La respuesta actual a las transgresiones democrática está mediada por la polarización, el partidismo y la ventaja del incumbente.9 De los aproximadamente 55 países que se democratizaron entre 1970 y 2000, solo diez se convirtieron en democracias de alta calidad (con una puntuación de Democracia Liberal V-Dem de 0,8 o más). El resto permaneció estancado. Las democracias de nivel bajo y medio (con puntuaciones de 0,4 a 0,59 y de 0,6 a 0,79, respectivamente) pueden haber logrado elecciones mínimamente libres y justas, sufragio universal y derechos y libertades civiles, pero no lograron incorporar plenamente a los ciudadanos en la arena política o generar bienestar para ellos por igual.

Las democracias ineficientes y marcadas por la desigualdad son caldo de cultivo perfecto para líderes con aspiraciones hegemónicas10 y convierten a las instituciones democráticas en presa fácil. A menudo pensamos que las instituciones son inherentemente débiles o fuertes, y asumimos que los países con historias más largas de gobierno democrático tienen menos probabilidades de experimentar crisis democráticas porque tienen instituciones estables que son difíciles de desmantelar o modificar. Pero eso no es necesariamente así, como lo demuestra el caso de Venezuela. Cuando Hugo Chávez llegó al poder, Venezuela era la segunda democracia más antigua de América Latina. En 1999, su poder legislativo, sus tribunales y sus organismos de supervisión llevaban funcionando varias décadas. Pero Chávez pudo destruirlos en solo seis años. Polonia, por el contrario, no se democratizó sino hasta 1990, después de medio siglo de gobierno autoritario. Sus instituciones democráticas llevaban solo 25 años en funcionamiento cuando el PiS llegó al poder en 2015. Su gobierno ha estado trabajando para socavar la democracia desde entonces, pero Polonia aún no se ha convertido en un régimen autoritario competitivo.

No importa cuán antiguas o estables sean, las instituciones no pueden mantenerse solas. Necesitan ciudadanos que las defiendan. Pero los ciudadanos solo lo harán si confían en esas instituciones. Un ejemplo de ello son los intentos del presidente Andrés Manuel López Obrador de socavar la democracia en México. Desde que asumió la presidencia en 2019, AMLO, como se conoce a López Obrador, ha utilizado la legislación y las reformas institucionales para cooptar y debilitar las agencias de supervisión y reducir el control civil sobre las fuerzas armadas.11 Estas medidas han despertado poca oposición pública. Indiferentes a instituciones como la Comisión de Derechos Humanos o la Comisión de Regulación de Energía (ambas rápidamente cooptadas por el gobierno), los ciudadanos mexicanos carecieron de incentivos significativos para movilizarse en masa contra los intentos del gobierno de debilitar estos organismos.

La falta de resistencia envalentonó a AMLO y en 2022 comenzó a apuntar al Instituto Nacional Electoral (INE) de México, introduciendo una reforma que efectivamente desmantelaría el organismo. El INE, sin embargo, goza de un fuerte apoyo ciudadano. Según la encuesta de LAPOP 2021, el 57% de los mexicanos confía «mucho» en el INE (entre 5 y 7 en una escala de 1 a 7), lo que lo convierte en la segunda institución más confiable del país. Hasta ahora, los mexicanos han estado dispuestos a protegerlo. Cientos de miles de ciudadanos han inundado las calles para protestar por las medidas de AMLO contra el organismo electoral. Aunque las manifestaciones no violentas —una estrategia extrainstitucional moderada— no lograron detener la reforma en el Congreso, persuadieron a la Corte Suprema en mayo de 2023 para que fallara en contra de un presidente popular, como ocurrió en Colombia en 2010.

Desafortunadamente, en algunos países es raro que la gente acuda en gran número a defender las instituciones democráticas. En El Salvador, por ejemplo, el presidente Bukele desmanteló la democracia en poco tiempo y con muy poca resistencia. Desde que el país hizo la transición a la democracia a principios de los años 1990, había tenido uno de los sistemas bipartidistas más fuertes de América Latina.12 Pero ninguno de sus dos partidos, la Alianza Republicana Nacional (ARENA) y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), mejoraron adecuadamente la seguridad o el bienestar en uno de los países más peligrosos de América Latina. El pacto que creó la democracia salvadoreña produjo una clase política estancada que no respondía a la difícil situación del pueblo.13 Atascados en luchas burocráticas y partidistas y escándalos de corrupción de alto nivel,14 tanto ARENA como el FMLN no lograron resolver problemas clave de criminalidad y desigualdad.

Los salvadoreños quedaron visiblemente desencantados con la democracia. En 1998, cinco años después de la transición, el 80% de la gente creía que la democracia era mejor que cualquier otra forma de gobierno. En 2018, esa cifra se había reducido a solo el 30 %.15 Bukele aprovechó el malestar democrático y se presentó como outsider contra ARENA y el FMLN en las elecciones de 2018. Le ganó a candidatos más conocidos de los partidos del establishment, a pesar de haber mostrado tendencias autoritarias cuando era alcalde de San Salvador (como miembro del FMLN). La gente estaba dispuesta a apostar la democracia con tal de lograr algo.

El débil apoyo normativo a la democracia en El Salvador llevó al poder a un autócrata potencial y puso en peligro las instituciones democráticas del país, ganadas con tanto esfuerzo. Una vez en el cargo, Bukele comenzó inmediatamente su asalto a la democracia. En febrero de 2020, el presidente, asistido por la policía y el ejército, invadió la Asamblea Legislativa controlada por la oposición para forzar una votación a su favor. En abril, Bukele desacató las órdenes de la Sala Constitucional de la Corte Suprema y mantuvo sus políticas de mano dura contra la pandemia.16 Luego, en mayo de 2021, Bukele utilizó su nueva mayoría legislativa para destituir a los jueces que habían fallado en su contra y llenar la Sala de lo Constitucional con sus aliados. A lo largo de su presidencia, ha desafiado órdenes judiciales, ha utilizado sus poderes de decreto para restringir las libertades civiles y políticas y ha atacado a medios de comunicación independientes.

Se podría esperar que medidas tan severas hubieran incitado una oposición popular contra el presidente en un país tan profundamente marcado por décadas de autoritarismo. Sin embargo, ninguno de estos ejemplos claros de acumulación o usurpación del poder provocó el tipo de protesta masiva que se vio en México por el INE. A pesar de la importante disminución de la democracia en El Salvador (se transformó de una democracia electoral a una autocracia electoral entre 2019 y 2022, según el informe de 2023 del V-Dem), Bukele sigue siendo muy popular. Su índice de aprobación se situó en el 78 % en 2021 y aumentó al 83 % en 2022.17 Aunque ha habido protestas criticando sus políticas, pocas o ninguna han reunido a más de quinientas personas.18

Parte del apoyo a Bukele proviene de su supuesto éxito al abordar la violencia de las pandillas. En 2018, antes de que llegara al poder, El Salvador era el segundo país más violento de América Latina, con una tasa de homicidios de 51 por cada 100.000 habitantes. En 2022, El Salvador se convirtió en la quinta nación más segura de la región, con una tasa de homicidios de 7,8 por cada 100.000 habitantes.19 Este logro es el resultado de negociaciones secretas con las pandillas y un interminable estado de emergencia que ha permitido a Bukele suspender derechos civiles y políticos y encarcelar a ciudadanos arbitrariamente. Estas medidas no le han costado el apoyo popular.20 Descontentos con la democracia, los salvadoreños se han vuelto cínicos. ¿Por qué deberían ponerse en peligro para proteger instituciones democráticas que han hecho poco por ellos?

Apoyo a la democracia en el extranjero

Los actores extranjeros también han vacilado en su apoyo normativo a la democracia. El reciente ascenso de líderes con aspiraciones hegemónicas en democracias avanzadas como Estados Unidos, más las perturbaciones causadas por la pandemia de Covid-19, silenciaron las respuestas de la comunidad internacional a los ataques contra la democracia (particularmente en las Américas). Los gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales y regionales no solo ignoraron o minimizaron la acumulación de poder, sino que también permitieron que países autoritarios, como Rusia y China, ganaran influencia en democracias débiles y en retroceso.

La rápida erosión de la democracia de El Salvador ejemplifica esta tendencia. En Europa, el ritmo vertiginoso del declive democrático de Hungría, años antes de la pandemia, impulsó a la Unión Europea a idear mejores respuestas al retroceso democrático.21 En América, por el contrario, la comunidad internacional ha respondido a los líderes autoritarios con ambivalencia. Estados Unidos y organismos regionales como la OEA han sido extremadamente críticos con los dictadores de izquierda en Nicaragua y Venezuela. Pero las preocupaciones ideológicas e internas los han mantenido más callados respecto a Bukele y otros gobiernos autoritarios de derecha.22

Quizás el mejor ejemplo de esto sea la respuesta de la comunidad internacional a la ya mencionada ocupación de la Asamblea Legislativa por parte de Bukele en 2020. El presidente, que había llegado al poder sin una mayoría legislativa, quería que el organismo aprobara un préstamo para equipos por valor de 109 millones de dólares en febrero de 2020 como parte de su Plan de Control Territorial para combatir el crimen organizado. Los legisladores estaban tan preocupados por la falta de transparencia sobre cómo se gastarían los fondos que rechazaron el préstamo y suspendieron la sesión legislativa especial para considerar la solicitud. Bukele no dio marcha atrás y pidió sesiones especiales el fin de semana. Cuando los legisladores boicotearon esas sesiones, Bukele convocó a sus seguidores a protestar frente a la Asamblea y luego entró a la fuerza en el edificio acompañado por miembros de las fuerzas armadas. Al igual que Castillo en Perú, Bukele amenazaba con un autogolpe.

Sin embargo, mientras la medida de Castillo provocó una fuerte condena internacional, la respuesta a la amenaza de Bukele fue tibia. La UE y algunos gobiernos nacionales llamaron inmediatamente a ambas partes a «dialogar», al tiempo que enfatizaron la importancia de los pesos y contrapesos.23 Pero Estados Unidos y la OEA (que tienen un peso significativo en la región) fueron menos expresivos. El secretario general de la OEA, Luis Almagro, había llamado por teléfono al ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador en vísperas de la ocupación de la Asamblea. Tras la llamada, Almagro elogió las políticas de seguridad de Bukele e informó que el canciller había manifestado respeto a las instituciones democráticas.24 Al día siguiente, Estados Unidos criticó la presencia militar en la Asamblea, pero pidió «paciencia», haciendo eco de las propias palabras de Bukele.25 Los comunicados de prensa de la OEA guardaron silencio al respecto. No hay ningún registro oficial (al menos que esté disponible públicamente) de algún intento de reunir el Consejo Permanente de la OEA o invocar la Carta Democrática Interamericana, que han sido respuestas comunes para abordar rápidamente las amenazas autoritarias en América Latina, o para dar seguimiento a líderes de los estados miembros para disipar las tensiones que podrían haber llevado a la demostración de fuerza de Bukele. Estados Unidos tampoco amenazó con recortar la ayuda monetaria a El Salvador. De hecho, el Congreso de Estados Unidos quedó suficientemente satisfecho con la ayuda del país para frenar la inmigración que renovó millones en ayuda apenas unos meses después.26

El silencio internacional fue fatal para la democracia salvadoreña. Estados Unidos tiene una fuerte influencia sobre El Salvador, y esta ha sido clave para promover transiciones desde y hacia la democracia en el pasado.27 Junto con la OEA, la superpotencia occidental podría haber liderado una respuesta más fuerte a las maniobras autoritarias de Bukele y, de ese modo, haber echado una mano a la oposición, que hasta ese momento había estado tratando de detener la erosión de la democracia, utilizando estrategias institucionales con objetivos moderados. Por ejemplo, intentando detener o frenar las reformas autoritarias del presidente a través de la Asamblea Legislativa (antes de 2021) o la Corte Suprema. En cambio, la anémica respuesta de Estados Unidos y la OEA hizo lo contrario: le mostró a Bukele que enfrentaría pocas o ninguna consecuencia si se quitaba la careta democrática. Con ello hizo más difícil que la oposición tuviera éxito utilizando estrategias institucionales moderadas.

La eficacia de las estrategias institucionales moderadas (así como la de algunos tipos de estrategias institucionales radicales y extra-institucionales moderadas) depende del supuesto de que los ejecutivos no pondrán en peligro su imagen democrática con medidas violentas o tomas de poder abiertas, a menos que tengan una razón legítima. Pero la respuesta ambivalente de la comunidad internacional (y la relativa indiferencia de los ciudadanos), ante el comportamiento autoritario de Bukele, demostró al autócrata potencial que no necesitaba parecer democrático para mantener el apoyo doméstico o internacional. Esto lo envalentonó.

La pandemia de Covid-19 estalló poco después de la invasión de Bukele al edificio de la Asamblea Legislativa. Con el mundo entero centrado en la emergencia sanitaria, el caudillo impulsó su agenda autoritaria sin mayores controles: declaró un bloqueo estricto en 2020 que dio lugar a detenciones arbitrarias, tomó represalias contra los legisladores recortando sus salarios y pasó por encima de la legislatura y las cortes para ampliar sus poderes de decreto.28

No fue hasta diciembre de 2020, un año y medio después de que Bukele llegara al poder, que Estados Unidos comenzó a contrarrestar su creciente autoritarismo.29 Sin embargo, para entonces ya era demasiado tarde. En febrero de 2021, el partido Nuevas Ideas de Bukele obtuvo una supermayoría legislativa que el gobierno pronto utilizó para sustituir a todos los magistrados de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema (por fallar contra las políticas contra la Covid-19 del Ministerio de Salud) y al fiscal general (por presuntos vínculos con la oposición). La Sala Constitucional, ahora llena de aliados de Bukele, anuló la prohibición de la reelección presidencial de El Salvador en septiembre de 2021. Estados Unidos y la OEA han expresado preocupación por esta concentración de poder.30 Sin embargo, ahora es poco lo que pueden hacer al respecto. Tal como están las cosas, Bukele podrá postularse de nuevo en 2024 y, con el control de los tribunales, la legislatura y las agencias de supervisión, probablemente gane.

 

¿Cuáles son las probabilidades de resistir?

Los esfuerzos de la oposición para luchar contra la erosión democrática pueden frenar o detener la caída de un país hacia la autocracia. Pero también conllevan el riesgo de resultar contraproducentes y reforzar inadvertidamente la capacidad de un autócrata potencial para derrocar la democracia. Las estrategias de la oposición y los objetivos que persigue determinan en parte cuál será el resultado. Cuando un líder con inclinaciones autoritarias todavía tiene incentivos para parecer democrático, será menos probable que reprima violentamente a sus oponentes o tome el poder directamente sin una razón «legítima».

En tal contexto, las estrategias extra-institucionales con objetivos radicales, como los intentos de golpe o la guerra de guerrillas, son apuestas particularmente peligrosas. Arriesgan deslegitimar a la oposición y proporcionarle al ejecutivo una excusa perfecta para castigar a sus oponentes e instaurar medidas autoritarias más agresivas. Incluso ciertas estrategias extra-institucionales con objetivos moderados (como protestas callejeras a gran escala con el potencial de volverse violentas) y estrategias institucionales con objetivos radicales (como un referéndum revocatorio mal planificado) corren este riesgo.

En tales circunstancias, las oposiciones deberían considerar el uso de estrategias institucionales para lograr objetivos moderados. Buscar cambios a través de elecciones, legislación, lobby y litigios son apuestas mucho más seguras. Bajo ciertas condiciones, estrategias extra-institucionales con objetivos moderados (como manifestaciones callejeras no violentas, bien organizadas y bien planificadas) y estrategias institucionales con objetivos radicales (como referendos revocatorios o juicios políticos bien organizados) también son menos riesgosas. Ninguno de estos ofrece a los autócratas potenciales una excusa legítima para reprimir a la oposición o imponer reformas antidemocráticas. Con tales estrategias, la oposición puede ganar tiempo, proteger sus recursos y potencialmente derrotar a un autócrata en ciernes.

Sin embargo, la capacidad de la oposición para utilizar estas estrategias con éxito depende en gran medida de la firmeza con la que los ciudadanos y los aliados internacionales prefieran y estén dispuestos a defender la democracia. El desencanto interno con la democracia y la Realpolitik internacional son buenos socios de un autócrata, como lo ilustra El Salvador bajo Bukele.

Finalmente, para superar estos obstáculos, las oposiciones también deben mirar más allá del autócrata y reconocer el contexto que lo impulsó al poder en primer lugar. Las oposiciones democráticas a menudo prometen devolver su país a cómo era antes de que el autócrata llegara al poder. Para muchos, sin embargo, esos fueron días de desesperanza y exclusión. Una manera de fortalecer la fe y el deseo de la gente en la democracia es reconocer que el pasado no fue tan bueno para todos y presentar a los ciudadanos alternativas creíbles. Hacerlo podría involucrar a nuevos socios internacionales que podrían compensar la apatía de antiguos aliados regionales fuertes. Pero más importante, ayudaría a superar la apatía de los ciudadanos hacia la democracia.

Los salvadoreños optaron por apoyar a su presidente incluso cuando él cooptó instituciones, restringió las libertades civiles y políticas y gobernó por decreto. Y los actores internacionales, preocupados por la pandemia y con la vista puesta en temas de política doméstica como la inmigración, se hicieron los de la vista gorda cuando Bukele amenazó repetidamente las normas democráticas, en lugar de utilizar su influencia para detenerlo. Aunque la preocupación por la moribunda democracia de El Salvador ha aumentado tanto dentro como fuera del país durante el año pasado, esta preocupación llega demasiado tarde. El país ya se ha convertido en un régimen autoritario competitivo. Luchar contra el autócrata es mucho más difícil ahora. Que eso sea una lección.

 

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