¿Juicio político o arma política?

El uso de la vacancia presidencial 

por permanente incapacidad moral

en Perú durante el siglo XXI

y su impacto en el régimen peruano

 

 

Álvaro Jesús Carbajal Rosas

Pontificia Universidad Católica del Perú

ORCID: 0009-0005-0022-3612

a.carbajal@pucp.edu.pe

 

 

Recibido: 01-08.25

Aprobado: 31-10-25

doi: 10.46476/ra.v6i2.227

 

Resumen

La vacancia presidencial por permanente incapacidad moral es un instrumento polémico dentro del ordenamiento constitucional peruano, el cual ha sido utilizado varias veces en la última década. Si bien se encuentra contemplada en la Constitución de la República, su uso constante ha derivado en una inestabilidad política crónica en Perú. El presente artículo busca analizar el uso de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral y su impacto en la parlamentarización del régimen de gobierno peruano, para lo cual se ha optado por una estrategia metodológica cualitativa de análisis argumentativo en las distintas mociones presentadas entre 2016 y 2024, así como en los debates de dichas mociones.

Para lograr tal fin, el artículo se divide de la siguiente manera: en primer lugar, se realiza una breve contextualización introductoria del caso peruano. En segundo lugar, se reseñará brevemente la literatura sobre el sistema de gobierno presidencialista parlamentarizado (presente en Perú), con sus características propias, así como la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. En tercer lugar, se procederá a analizar la argumentación de las mociones de vacancia. Finalmente, se esbozarán algunas conclusiones sobre el uso político de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, sobre la base de una interpretación subjetiva de dicho instrumento jurídico.

Palabras clave: vacancia presidencial, juicio político, relaciones Ejecutivo-Legislativo, crisis política, Congreso de la República.

 

Impeachment or Political Weapon? The Use of Presidential Vacancy for Permanent Moral Incapacity in Peru During the 21st Century and Its Impact on the Peruvian Regime

Abstract

The presidential vacancy due to permanent moral incapacity is a controversial instrument within the Peruvian constitutional framework, which has been used several times in the last decade. Although it is contemplated in the Constitution of the Republic, its constant use has resulted in chronic political instability in Peru. This article aims to analyze the use of presidential vacancy due to permanent moral incapacity and its impact on the parlamentarization of the Peruvian government regime, for which a qualitative methodological strategy of argumentative analysis has been chosen, focusing on the various motions presented between 2016 and 2024, as well as the debates surrounding those motions.

To achieve this end, the article is divided as follows: first, a brief introductory contextualization of the Peruvian case is provided. Second, the literature on the parliamentary presidential system of government (present in Peru) will be briefly reviewed, with its distinctive characteristics, as well as presidential vacancy due to permanent moral incapacity. Third, the arguments surrounding the vacancy motions will be analyzed. Finally, some conclusions will be drawn on the political use of the presidential vacancy due to permanent moral incapacity, based on a subjective interpretation of this legal instrument.

Keywords: presidential vacancy, impeachment, Executive-Legislative relations, political crisis, Parliament.

 

Impeachment ou arma política? O uso da vacância presidencial por incapacidade moral permanente no Peru durante o século XXI e seu impacto no regime peruano

Resumo

A vacância presidencial por incapacidade moral permanente é um instrumento polêmico dentro da ordenação constitucional peruana, que tem sido utilizado várias vezes na última década. Embora esteja contemplada na Constituição da República, seu uso constante resultou em uma instabilidade política crônica no Peru. O presente artigo busca analisar o uso da vacância presidencial por incapacidade moral permanente e seu impacto na parlamentarização do regime de governo peruano, para o qual foi escolhida uma estratégia metodológica qualitativa de análise argumentativa nas diferentes moções apresentadas entre 2016 e 2024, assim como nos debates dessas moções.

Para alcançar tal fim, o artigo se divide da seguinte maneira: em primeiro lugar, realiza-se uma breve contextualização introdutória do caso peruano. Em segundo lugar, será brevemente revisada a literatura sobre o sistema de governo presidencialista parlamentarizado (presente no Peru), com suas características próprias, bem como a vacância presidencial por incapacidade moral permanente. Em terceiro lugar, proceder-se-á a analisar a argumentação das moções de vacância. Finalmente, esboçar-se-ão algumas conclusões sobre o uso político da vacância presidencial por incapacidade moral permanente, baseado em uma interpretação subjetiva desse instrumento jurídico.

Palavras-chave: vacância presidencial, impeachment, relações Executivo-Legislativo, crise política, Congresso da República.

 

 

Introducción

Desde 2016, Perú vive una inestabilidad política crónica producto de la elección de un gobierno dividido en dicho año: mientras el Poder Ejecutivo fue ganado por Pedro Pablo Kuczynski, en el Poder Legislativo (Congreso de la República) la mayoría absoluta recayó en manos del partido fujimorista Fuerza Popular (73 de 130 escaños), mientras que el oficialismo fue la tercera fuerza política en el Congreso, con tan solo 18 congresistas electos. Desde entonces, la crisis política se ha saldado con la sucesión consecutiva de 6 presidentes en tan solo 8 años (2016-2024): Pedro Pablo Kuczynski (2016-2018), Martín Vizcarra (2018-2020), Manuel Merino (2020)1, Francisco Sagasti (2020-2021), Pedro Castillo (2021-2022) y Dina Boluarte (2022-2025).

Dentro de esta crisis continua, ha aparecido un instrumento constitucional relevante que llevó a una escalada en el conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo: la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, figura polémica cuyo uso no encuentra una interpretación consensuada entre juristas. Como muestra de la creciente relevancia de la vacancia por permanente incapacidad moral, se puede observar la cantidad de veces en las que este mecanismo ha sido activado desde 2016 en adelante, pudiéndose contabilizar hasta 16 mociones de vacancia presidencial presentadas en contra del presidente de turno. No obstante, un hecho interesante es que, si bien no ha existido un cambio sustancial en la normativa vigente, lo que sí ha existido es un cambio de la dinámica política (Dargent y Rousseau, 2022), producto del cambio en la correlación de fuerzas desde 2016.

En ese sentido, la presente investigación tiene como objetivo responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los argumentos y motivos al momento de presentar mociones de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral? ¿Es un instrumento de juicio político o se ha convertido en una herramienta de control parlamentario al Ejecutivo? La hipótesis es que, desde 2016, la tendencia creciente ha sido utilizar la vacancia presidencial a partir de una finalidad política, siendo convertido este mecanismo en una especie de censura contra el presidente de la República.

Si bien existen estudios destacando la alteración de dinámicas entre el gobierno y el Congreso en Perú debido, en parte, al uso de la vacancia por permanente incapacidad moral (Dargent y Rousseau, 2022; Sosa-Villagarcía y Camacho, 2019), muy pocos estudios se dedican a analizar cómo los congresistas justifican la activación de este mecanismo propio de la dinámica política peruana. En ese sentido, el presente trabajo busca aportar al debate sobre el uso de la vacancia por permanente incapacidad moral y el impacto que esta medida tiene en las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo en Perú a partir del análisis de las justificaciones de los congresistas, quienes son actores políticos muy relevantes en este proceso.

Para ello, la investigación actual optará por una estrategia cualitativa, la cual consistirá en el análisis de los argumentos presentes en todas las mociones de vacancia presidencial presentadas a través de estrategias de análisis de discurso. Para tal fin, se seleccionaron palabras clave para medir el grado de parlamentarización del régimen peruano, las cuales han sido sistematizadas. Además, se han escogido fragmentos de la sección expositiva de los hechos en dichos documentos, así como la interpretación del instrumento jurídico por parte de los congresistas impulsores de estos mecanismos y extractos de las intervenciones de los congresistas en los debates de las mociones de vacancia en el Pleno.

 

Las turbulentas relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en América Latina

América Latina es una región geográfica conocida por sus constantes crisis presidenciales, definidas como «instancias extremas de conflicto entre Ejecutivo y Legislativo, en la cual una de las ramas electas de gobierno busca la disolución de la otra» (Pérez-Liñán, 2007, p. 7), sea por medios legales (como juicios políticos) o ilegales (como golpes de Estado). Así, Christopher Martínez (2024) contabiliza hasta 24 casos de presidencias fallidas, entendidas como aquellas en las cuales los gobernantes no consiguen culminar su mandato entre 1979 y 2023, siendo los países más inestables Bolivia y Perú, con cuatro presidencias fallidas cada uno (Martínez, 2024). De todos estos casos, Mariana Llanos y Leiv Marsteintredet (2023) contabilizan 10 en los cuales los presidentes fueron removidos por la legislatura mediante juicios políticos entre 1992 y 2023, mientras otros 12 presidentes fueron removidos de manera ajena al parlamento, sea por renuncias o por golpes de Estado (p. 20). Adicionalmente a estos datos, habría que añadir la existencia también de dos casos en los cuales la legislatura no pudo terminar su mandato al ser disueltas por el presidente: Perú en 2019 y Ecuador en 2023.

Ahora bien, vale la pena mencionar que, en épocas recientes, las medidas ilegales como los golpes de estado para derrocar presidentes han sido poco a poco reemplazadas por los mecanismos constitucionales y democráticos como el juicio político (Coelho, 2012), el cual es usado como un «arma institucional contra presidentes que confronten una legislatura beligerante» (Pérez-Liñán, 2007, p. 9). En otras palabras, en América Latina el juicio político u otros mecanismos de remoción presidencial se han instrumentalizado de tal manera que estos instrumentos se constituyen en una constante amenaza para el Ejecutivo.

Por ello, en la región, diversos gobiernos han intentado construir «presidencialismos de coalición» (Lanzaro, 2001), en los cuales los gobiernos (sobre todo cuando lidian con una legislatura más fragmentada) tratan de formar coaliciones legislativas similares a aquellas en regímenes parlamentarios. Así pues, los gobiernos latinoamericanos buscan compensar una potencial legislatura opositora mediante la formación de coaliciones oficialistas, con el fin de evitar dificultades al momento de ejercer el gobierno (Chasquetti, 2006, 2018). Es decir, los gobiernos en América Latina tienden a formar coaliciones legislativas de manera similar a lo que sucede en regímenes parlamentarios, con el fin de mantenerse en el gobierno. Vale aclarar que estas coaliciones tienden a ser conformadas cuando el gobierno enfrenta una oposición legislativa fuerte y cohesionada, mientras que, si la oposición es fragmentada y débil, los ejecutivos pueden optar por prescindir de estas alianzas (Alemán y Tsebelis, 2011).

Sin embargo, las coaliciones oficialistas también pueden romperse, como sucedió en Argentina en 2001. En ese caso, las pugnas y discrepancias ideológicas al interior de la coalición oficialista denominada «La Alianza», que sostenía al gobierno de Fernando de la Rúa, produjeron la desintegración de la coalición, provocando también la caída del propio gobierno en diciembre de 2001 (Novaro, 2001; Cruz, 2010). El mismo escenario fue afrontado por la expresidenta brasileña Dilma Rousseff, quien fue destituida por el Congreso de su país tras perder el apoyo de su coalición en ambas cámaras (Llanos y Nolte, 2016). Ciertamente, estos casos demuestran que un Ejecutivo débil en el parlamento evidencia que los gobernantes se arriesgan a perder sus puestos o, al menos, a enfrentarse a procesos de destitución por parte de la legislatura.

No obstante, como menciona Pérez-Liñán (2007), una crisis presidencial también puede culminar con la disolución de la legislatura. Esta perspectiva es complementada por el estudio de Albala (2009), quien menciona que, en caso de no contar con la mayoría necesaria en la legislatura, los ejecutivos tienden a aprobar sus políticas de gobierno por la fuerza. Este fue el caso de Perú en 2019, cuando el entonces presidente Martín Vizcarra disolvió constitucionalmente la legislatura debido a la crisis institucional, producto de los constantes choques entre gobierno y Congreso (Paredes y Encinas, 2020).

Así pues, se observa que América Latina es una región que ha adolecido de presidencias interrumpidas y de complicaciones en las relaciones Ejecutivo-Legislativo en diversos países. No obstante, entre todos los casos recientemente destaca Perú, país que ha tenido 6 presidentes en 7 años (2016-2024).2 Por ello, este país merece una sección aparte, la cual se muestra a continuación.

 

Breve revisión de literatura sobre el sistema de gobierno: ¿Cuál posee Perú?

Antes de analizar el uso de la vacancia presidencial en Perú, resulta necesario una revisión de literatura sobre los sistemas de gobierno presidencialistas en América Latina. Siguiendo la definición clásica de Giovanni Sartori (1994), los tres tipos ideales son el presidencialismo, el semipresidencialismo y el parlamentarismo. Cada sistema posee sus propias características definitorias, las cuales son mostradas a continuación (Tabla 1).

 

Tabla 1. Características de cada tipo de sistema de gobierno

Presidencialismo

Semipresidencialismo

Parlamentarismo

Jefe de Estado electo por sufragio directo

Jefe de Estado electo por sufragio directo y Jefe de Gobierno electo por el Parlamento

Gobierno designado por el Parlamento (con la posibilidad de ser destituido por el mismo).

Periodo fijo del presidente, no pudiendo ser acortado por el Parlamento

Autoridad dual: jefe de Estado distinto a Jefe de Gobierno

Jefe de Gobierno diferente a Jefe de Estado

El presidente es jefe de Estado y de Gobierno a la vez

Presidente independiente del Parlamento

Posibilidad de acortar el mandato, sea por destitución del Gobierno o por disolución del Legislativo

Fuente: Sartori, G. (1994). Elaboración propia.

 

Ahora bien, no existe consenso entre académicos respecto de la superioridad de un sistema de gobierno sobre otro. Por un lado, los defensores del sistema parlamentario refieren que estos ofrecen mucha más adaptabilidad y flexibilidad frente a crisis políticas (Linz, 2013), así como el favorecimiento de mayorías parlamentarias y de la fortaleza partidaria (Zaffaroni, 2008), acusando al sistema presidencialista de ser más propenso a quiebres democráticos como golpes de Estado y presidencias fallidas, además de una excesiva personalización partidaria en los candidatos (Martínez et al., 2021).

Por otro lado, los defensores del presidencialismo sostienen que existen muchos factores que promuevan un quiebre de gobierno (Nohlen, 1998), además de mencionar que dicho sistema ha funcionado en América Latina a pesar de las supuestas desventajas frente al parlamentarismo (Negretto, 2015). Asimismo, se ha argumentado que la aparición de dictaduras es independiente del sistema de gobierno en el país, dependiendo el surgimiento de estos regímenes más de un accidente histórico (Cheibub, 2007).

Lejos de estos tipos ideales, Andrés Malamud (2003) observa distintos matices y combinaciones entre ambos sistemas de gobierno. Utilizando las variables «concentración efectiva de poder» y «mandato fijo», ha esbozado una interesante tipología de regímenes, con sus respectivos ejemplos (Tabla 2).

 

Tabla 2. Tipos de presidencialismo y parlamentarismo, en base al mandato fijo y la concentración efectiva de poder

Jefe de Gobierno

Concentración efectiva de poder

Concentración en el Ejecutivo

Equilibrio entre Ejecutivo y Legislativo

Mandato fijo

Sí
(presidencialismo)

Presidencialismo concentracionista
(Argentina)

Presidencialismo separacionista
(Estados Unidos)

No
(parlamentarismo)

Parlamentarismo de gabinete
(Gran Bretaña)

Parlamentarismo de coalición (Italia)

Fuente: Malamud, A. (2003, p. 187)

 

Ahora bien, Perú posee un sistema de gobierno particular, debido a que es el país cuya Constitución Política incluye la mayor cantidad de mecanismos parlamentarios en Sudamérica (ver Tabla 3), incluyendo figuras parlamentarias como la interpelación ministerial, censura ministerial, cuestión de confianza y disolución del Congreso. Tal es el número de elementos parlamentarios en Perú, que su sistema ha sido denominado, con mucha razón, «presidencialismo parlamentarizado» (Campos, 2014, 2020). Es decir, aunque su base presidencialista indica que el presidente de la República es electo por sufragio directo y que es tanto jefe de Estado como jefe de Gobierno, los instrumentos parlamentarios mencionados anteriormente también gozan de legitimidad constitucional (Tabla 3).

 

Tabla 3. Mecanismos parlamentarios en sistemas de gobierno presidencialistas en Sudamérica3

País

Mecanismos parlamentarios

Interpelación ministerial

Censura ministerial

Cuestión de confianza

Disolución del Congreso

Argentina

Sí

Sí

No

No

Bolivia

Sí

Sí

No

No

Brasil

Sí

No

No

No

Chile

Sí

No

No

No

Colombia

Sí

Sí

No

No

Ecuador

Sí

Sí

No

Sí

Paraguay

Sí

Sí

No

No

Perú

Sí

Sí

Sí

Sí

Uruguay

Sí

Sí

No

Sí

Venezuela

Sí

Sí

No

Sí

Fuente: Constituciones Políticas de Argentina (1994), Bolivia (2009), Chile (1980), Colombia (1991), Ecuador (2008), Paraguay (1992), Perú (1993), Uruguay (1967) y Venezuela (1999). Elaboración propia.

 

Como se puede observar, Perú es el único país sudamericano que posee los cuatro mecanismos parlamentarios de control político: interpelaciones, censuras, cuestiones de confianza y disolución del Parlamento. Ello mientras, al mismo tiempo, se mantiene su carácter presidencialista al mantener un presidente de la República tanto como jefe de Estado como jefe de Gobierno.

 

Tabla 4. Elementos presidencialistas y parlamentarios en el sistema de gobierno peruano

Elementos presidencialistas

Elementos parlamentarios

Presidente electo por sufragio directo (art. 111)

Cuestión de confianza (art. 130, 132 y 133)

Interpelación ministerial (art. 131)

Presidente como jefe de Estado (art. 110) y jefe de Gobierno (art. 118, inciso 3)

Censura ministerial (art. 132)

Disolución del Congreso (art. 134)

Fuente: Constitución Política del Perú (1993). Elaboración propia.

 

Así pues, se puede afirmar que Perú posee un sistema de gobierno presidencialista parlamentarizado (Campos, 2014, 2020), en el cual existe un Ejecutivo muy controlado por un Legislativo. Como se ha observado en líneas anteriores, Perú posee el sistema presidencialista más parlamentarizado en la región. Dicha configuración constitucional ha generado incentivos perversos que han dificultado la relación Ejecutivo-Legislativo en Perú (Carbajal, 2023). No obstante, además de los instrumentos mencionados, existe un mecanismo contemplado únicamente en la Carta Magna peruana y que merece ser descrito brevemente en una sección aparte.

 

El caso peruano: breve descripción de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral (y sus usos recientes)

El objetivo de este artículo no es realizar un análisis jurídico acerca de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. Sin embargo, resulta necesario describir las dos corrientes de pensamiento jurídico contrapuestas acerca de este mecanismo, así como la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional, con el fin de ilustrar por qué esta herramienta es polémica.

La vacancia presidencial está regulada en el artículo 113 de la Constitución Política del Perú, el cual sostiene que:

La Presidencia de la República vaca por:

  1. Muerte del Presidente de la República
  2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.4
  3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
  4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar dentro del plazo fijado. Y
  5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución5.

Asimismo, el Reglamento del Congreso de la República del Perú (2023), en su artículo 89-A, regula el procedimiento parlamentario de vacancia presidencial, el cual es relativamente rápido. En dicha norma, se menciona, de manera resumida, los siguientes puntos:

  1. Firmas requeridas: 20 % del número legal de congresistas.
  2. Votación de la admisión: siguiente sesión a la que se notifica. Se requiere la votación aprobatoria de al menos el 40 % de los congresistas hábiles.
  3. Votación de la vacancia: entre el tercer y décimo día luego de la votación de la admisión (a no ser que 4/5 del total de congresistas proponga una fecha anterior). Se requiere que los 2/3 del total de congresistas apoyen la moción.

La discusión surge específicamente sobre la verdadera definición del concepto «permanente incapacidad moral». Por un lado, existe una corriente que defiende el uso de esta herramienta como un control político (Cruces, 2018), sosteniendo que la figura de la vacancia debe mantenerse como se encuentra en la actualidad para sancionar políticamente una «conducta insoportable para la sociedad» (Álvarez y Ugaz, 2021, p. 19). Por otro lado, existe otra corriente de pensamiento que aboga por una interpretación más objetiva de «incapacidad moral» como «incapacidad mental» (Cairo, 2017; García Chávarri, 2013; Eguiguren, 2017). Vale la pena resaltar, además, que no se debe equiparar este procedimiento al juicio político propio de sistemas presidencialistas6, al ser la vacancia presidencial un proceso mucho más rápido.

El Tribunal Constitucional (TC), por su parte, tampoco ha definido exactamente a qué se refiere la «incapacidad moral permanente». La máxima corte constitucional del país, no obstante, sí determinó que la mayoría simple no es suficiente para remover al presidente de la República, por lo que exhortó al Congreso a elevar la votación requerida para vacar un presidente hacia una mayoría calificada de 2/3 del número legal de congresistas (Tribunal Constitucional, 2003). Por otro lado, el TC evitó pronunciarse sobre el concepto mismo de «incapacidad moral» en 2020 por sustracción de la materia (Tribunal Constitucional, 2020) y, en 2024, el mismo tribunal se pronunció finalmente e indicó que la «permanente incapacidad moral es un concepto jurídico indeterminado» (Tribunal Constitucional, 2024, fundamento jurídico 31) y que «corresponde al ámbito de interpretación y valoración política institucional del Congreso de la República, pero debe ser determinada por criterios de estricta razonabilidad y en el marco de las garantías del debido proceso» (Tribunal Constitucional, 2024, fundamento jurídico 33). Es decir, el TC habilita al Congreso a darle contenido a la expresión «permanente incapacidad moral», pero dentro de unos parámetros razonables.

Más allá del debate jurídico existente, lo cierto es que, desde 2016, se han presentado 20 mociones de vacancia presidencial. Este número es muy superior a la única moción presentada en el país tras el retorno a la democracia (2000-2016), la cual se presentó contra el presidente Alan García7, pero ni siquiera fue admitida por el Pleno del Congreso. Los detalles por gobierno se presentan a continuación (Gráfico 1).

 

Gráfico 1. Mociones de vacancia presidencial presentadas entre 2000 y 2025, por gobierno8

Fuente: Congreso de la República (2025a)9. Elaboración propia.

 

Como se puede observar, desde 2016, todos los gobiernos (salvo los interinos de Merino y Sagasti) han enfrentado mociones de vacancia en su contra. Esto demuestra la facilidad con la que se activa este mecanismo por parte del Congreso de la República. Asimismo, si desagregamos las mociones presentadas por año (Gráfico 2), se observa que, desde 2020, no ha existido un año en el que no se hayan presentado pedidos de vacancia presidencial.

 

Gráfico 2. Mociones de vacancia presidencial presentadas (2016-2025), por año

Fuente: Congreso de la República (2025a). Elaboración propia.10

 

Como se puede observar, existe una creciente tendencia al uso frecuente de la vacancia presidencial contra el mandatario de turno en Perú. Esta tendencia se puede deber a lo que John Polga-Hecimovich (2024) llama la «trampa del juicio político», es decir, una vez activado el procedimiento por primera vez, es difícil dejar de utilizarlo constantemente. Si bien es cierto que la vacancia presidencial no es un juicio político como tal, sino más bien un procedimiento mucho más flexible y rápido, la hipótesis de la de Polga-Hecimovich resultaría aplicable también en el caso de la vacancia peruana.

 

Metodología

Como se mencionó anteriormente, existen dos corrientes de pensamiento acerca del correcto uso de las mociones de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral: una más estricta y otra más flexible. A continuación, se observará qué corriente respalda los documentos presentados, mediante la técnica de análisis cualitativo denominada Análisis Crítico del Discurso (Van Dijk, 1999). Las fuentes de las cuales se han extraído los datos son las mociones de vacancia presidencial del portal web de Mociones del Congreso de la República (2025a), así como del Diario de los Debates del Congreso de la República (2025b). Vale aclarar que la selección de mociones e intervenciones analizadas a continuación se dio bajo criterios de pluralidad, es decir, se han escogido fragmentos de mociones y discursos tanto de congresistas de derecha como de izquierda, mostrando que la interpretación de «incapacidad moral» en sentido flexible no se circunscribe a una ideología política en particular.

Con el fin de medir el grado de parlamentarización del sistema peruano, a partir del uso de la vacancia presidencial por incapacidad moral, se han escogido algunas palabras clave a modo de indicadores que ayudan a medir esta flexibilidad de interpretación. Estas palabras han sido extraídas de las fuentes del Congreso de la República mencionadas (2025a, 2025b) y son las siguientes:

El objetivo de realizar un recuento de estas palabras clave es verificar si efectivamente la vacancia por incapacidad moral ha modificado el régimen presidencialista peruano, migrando más bien hacia un régimen cuasi parlamentario, en el cual la jefatura de gobierno depende de la confianza de la legislatura. Es decir, el objetivo es observar el grado de parlamentarización del presidencialismo peruano en la práctica, más allá del número de mecanismos de control político que la Constitución contempla en el papel. La siguiente sección abordará los argumentos esgrimidos en las diversas mociones de vacancia.

 

Los argumentos en las mociones de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral (y en los debates)

Al ser la «incapacidad moral permanente» un concepto difuso y abierto, las motivaciones escritas en los documentos al momento de presentar las mociones de vacancia presidencial han sido diversos, desde conductas antiéticas hasta acusaciones e indicios de corrupción por parte del presidente. A continuación (Tabla 5), se ofrece un resumen acerca de las mociones de vacancia presidencial presentadas entre 2016 y 2024, partiendo del esquema planteado por Martín Hidalgo (2021). El cuadro incluye al presidente acusado, el hecho que propició la vacancia, la fecha de presentación de la moción y el resultado final.

 

Tabla 5. Argumentos de las mociones de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral (2016-2025)

Presidente

Hecho que propició
la vacancia

Fecha de presentación de la moción

Resultado
final

PPK

Informe Lava Jato

14/12/2017

Rechazada

Mentiras del presidente respecto de su relación con Odebrecht

19/02/2018

No se votó por renuncia del presidente

Martín Vizcarra

Audios sobre coordinación de la estrategia de defensa presidencial

10/09/2020

Rechazada

Presuntos sobornos cuando era Gobernador Regional de Moquegua

12/10/2020

Aprobada

Pedro Castillo

Inestabilidad económica, debilitamiento del sistema democrático, nombramientos no idóneos y tráfico de influencias en SUNAT y Fuerzas Armadas

25/11/2021

Rechazada

Denuncias de corrupción, presunta existencia de un despacho paralelo, alta desaprobación del presidente de la República, designación no idónea de ministros de Estado, declaraciones sobre salida al mar para Bolivia

08/03/2022

Rechazada

Copamiento clientelista del Estado, graves indicios de corrupción y graves inconductas éticas

29/11/2022

No se votó por intento de autogolpe de Estado

Intento de autogolpe de Estado

07/12/2022

Aprobada

Dina
Boluarte

Muertes durante las protestas contra el gobierno

26/01/2023

Rechazada

Ley de despacho presidencial remoto en el extranjero

12/10/2023

No se votó por retiro de firmas

Despacho remoto de la presidencia de la República

15/12/2023

Rechazada

Presunta obtención irregular de relojes de lujo por parte de la presidenta (caso Rolex)

01/04/2024

Rechazada

Caso Rolex y presuntas declaraciones juradas irregulares ante la UIF

03/04/2024

Rechazada

Presunto encubrimiento al hermano de la presidenta, involucrado en presunto tráfico de influencias

16/05/2024

Rechazada

Despacho remoto y obstrucción a la justicia

16/05/2024

Rechazada

Caso Rolex y presunto encubrimiento al hermano de la presidenta

16/05/2024

Rechazada

Incapacidad de la gestión para combatir la inseguridad ciudadana. Atentado a la orquesta musical «Agua Marina»11

09/10/2025

Aprobada

09/10/2025

09/10/2025

09/10/2025

09/10/2025

Fuente: Adaptado de Hidalgo, M. (2021). Adaptación propia al 2025 a partir de los datos del Congreso de la República (2025a).

 

Como se puede observar, el uso del mecanismo de vacancia por permanente incapacidad moral se ha vuelto constante dentro de la dinámica política peruana. En tan solo 9 años, ya se han presentado 21 pedidos de remoción presidencial, estableciendo un promedio de más de 2 mociones de vacancia presidencial por año. Asimismo, llama la atención que 8 pedidos de este tipo se han presentado el mismo día (3 pedidos el 16 de mayo de 2024, y 5 pedidos el 9 de octubre de 2025), lo que muestra un deseo creciente de los parlamentarios para desafiar al jefe del poder Ejecutivo, guiándose más por motivos políticos e ideológicos (Martínez et al., 2021), en lugar de hechos realmente dignos de destitución. Del mismo modo, se observa que, durante los gobiernos de Pedro Castillo y Dina Boluarte, los argumentos de las mociones de vacancia tienden a ser repetidos, mostrando que en la práctica no existe una limitación en el ejercicio de esta facultad. Volviendo a las palabras establecidas en la metodología, se ha encontrado lo siguiente (ver Tabla 6):

 

Tabla 6. Palabras clave pronunciadas en los debates de vacancia presidencial
en el Congreso de la República (2016-2025)

Presidente

Pedro Pablo
Kuczynski12

Martín
Vizcarra

Pedro
Castillo

Dina
Boluarte

Nro. De debate

Primero

Primero

Segundo

Primero13

Segundo

Primero14

Segundo15

Tercero16

Cuarto17

Responsabilidad política

4

5

2

1

2

1

0

3

1

Control político

9

26

13

8

7

3

0

5

0

Inmoral/
inmoralidad

17

17

10

3

5

0

0

0

0

Fuente: Diario de los Debates del Congreso de la República (2017, 2020a, 2020b, 2021, 2022, 2023, 2024a, 2024b, 2025b).

 

Así pues, se observa que estos términos clave, que indican la politización extrema de la vacancia como una cuasi censura presidencial, han sido utilizados repetidas veces, destacando sobre todo los dos debates de vacancia presidencial contra el presidente Martín Vizcarra (2018-2020), mencionando la vacancia como “control político” en 39 ocasiones en total, así como las palabras “inmoral” o “inmoralidad” en 27 oportunidades. Si bien en el caso de Boluarte el recuento de palabras ofrece un número menor respecto de sus antecesores, esto se debe principalmente a que el debate de la admisión de estas mociones fue relativamente rápido y sin mayor debate, como muestra la cantidad de páginas del Diario de Debates citadas. De hecho, en algunos casos como los debates de la admisión de vacancia contra Boluarte (y del debate sobre el fondo de las mociones), solamente se permitió la sustentación de las mociones antes de iniciar la votación, sin mayor apertura al debate entre los parlamentarios.

Para complementar los números anteriormente mostrados, a continuación, se ofrecen algunos extractos de estos debates. Por ejemplo, se menciona lo siguiente en la primera moción de vacancia presidencial presentada en contra del presidente Kuczynski en 2017, la cual inauguró la tendencia hacia el uso frecuente de este procedimiento. Vale decir que esta moción contó con las firmas tanto de congresistas del Frente Amplio (izquierda) como de Fuerza Popular (derecha). El resaltado es propio.

5. La vacancia por incapacidad moral, es una atribución del Congreso que se hace efectivo con el retiro de la confianza parlamentaria de la figura presidencial, por una causal de conducta reprochable, que limita al Presidente de la República (sic) ejercer la alta magistratura de la Nación [...] (Moción de Orden del Día N°4710/2017, p. 4. Resaltado propio)

Es decir, los parlamentarios optan por la interpretación más flexible acerca de la «permanente incapacidad moral», entendiéndola como una conducta reprochable por parte del presidente de la República. No obstante, esta moción ofrece una interpretación interesante: el retiro de la confianza del Congreso hacia el presidente de la República. En la práctica política, entonces, el presidente recibiría el mismo trato que un ministro de Estado, es decir, el presidente sería responsable político ante el Congreso de la República, al igual que sus ministros, lo cual no es propio de un sistema presidencialista. Así pues, con el uso de las mismas normas que en el retorno a la democracia, la dinámica política dio paso a un sistema distinto (Dargent y Rousseau, 2022), lo que acerca al Perú hacia un sistema cada vez más parlamentario, en el cual el jefe de Gobierno sí es responsable político ante el Parlamento.

En cuanto a las mociones presentadas en contra del presidente Martín Vizcarra, se sigue la misma línea de pensamiento. En ese sentido, durante el debate, la congresista María Cabrera Vega argumentó su voto a favor de la vacancia contra Martín Vizcarra de la siguiente manera:

El día de hoy el presidente Vizcarra ha pretendido tergiversar los hechos, negando lo evidente. Su conducta se enmarca dentro de la frase de Goebbels, jefe de propaganda nazi, «miente, miente, que algo queda»; esta vacancia obedece a un control de responsabilidad política, su presunta conducta dolosa solo se verá en fuero judicial (Congreso de la República, 2020b, Diario de los Debates, sesión del 9 de noviembre de 2020, p. 81. Resaltado propio).

Así pues, se observa una vez más la tendencia a sancionar la responsabilidad política del presidente de la República, al colocarlo una vez más al mismo nivel de control que a un ministro de Estado. Dicha interpretación se ha mantenido, también, durante el mandato del entonces presidente Pedro Castillo. Así, por ejemplo, la segunda moción presentada contra Castillo argumenta lo siguiente:

Que la figura de la incapacidad moral permanente constituye un mecanismo de control ético político del Presidente de la República (sic) que tiene por finalidad evaluar la idoneidad de su conducta, a fin de constatar —por parte de los representantes del pueblo— su capacidad para gestionar la procura del bien de la comunidad. (Moción de Orden del Día N.° 2148/2021, p. 30. Resaltado propio).

Como se puede observar, una vez más los parlamentarios optan por interpretar la vacancia por incapacidad moral como un castigo político al presidente de la República. Como se ha definido en la sección pertinente, una característica del sistema presidencialista es la imposibilidad del Parlamento de recortar el mandato presidencial (Sartori, 1994). No obstante, en Perú dicha característica es puesta en duda debido al constante uso de la vacancia presidencial como un instrumento de control político al jefe de Gobierno, más propio de un sistema parlamentario.

De esta manera, queda clara la tendencia a la interpretación subjetiva de la incapacidad moral permanente por parte de los congresistas, quienes activan este mecanismo como si se tratara de una moción de censura contra el presidente de la República. No obstante, si bien todas las mociones analizadas hasta ahora han sido presentadas por congresistas de derecha, no hay que caer en el error de que este uso se encuentra restringido a las bancadas de dicha tendencia política: las mociones de vacancia presentadas por bancadas de izquierda también utilizan este razonamiento. Por ejemplo, en la primera moción de vacancia presentada contra la presidenta Dina Boluarte, los fundamentos de derecho mencionan lo siguiente:

Que, la incapacidad [moral] en sentido general más que una decisión técnica o jurídica, es una decisión política, que debe ser tomado (sic) de la realidad que existe, [...] (Moción de Orden del Día N.° 5372/2022, p. 52. Resaltado propio).

En esta oportunidad, se enfatiza el carácter eminentemente político del procedimiento de vacancia presidencial. Asimismo, la cuarta moción presentada en contra de la presidenta Boluarte reza lo siguiente:

“[...] procedimiento para la vacancia presidencial en sede parlamentaria, entendiéndose como la facultad e instrumento de control político que ejerce el Congreso, sobre el Poder Ejecutivo, para la disposición del cargo de presidente de la República por las causales previstas en la Carta Magna [...]” (Moción de Orden del Día N.°10850/2023, p. 7. Resaltado propio).

Además, durante el debate de esta moción, los congresistas promotores de la remoción de la presidenta argumentaron su posición en el Pleno en el mismo sentido. Por ejemplo, la congresista Margot Palacios, al momento de sustentar dicho pedido de vacancia, argumentó lo siguiente:

[...] Para poder, por lo menos, que esta señora venga al Pleno del Congreso de la República, ya que se rehusó en un primer momento de atender al Ministerio Público y que lo haga acá donde nosotros siempre decimos el primer poder, la Representación Nacional, efectivamente, estamos de todos los departamentos del país. Que venga y nos explique, que venga y que nos informe, y que muestre las pruebas de cómo ella ha adquirido todos estos relojes que en un primer momento dijo que fue parte de lo que había comprado con el esfuerzo de su sueldo. [...] (Congreso de la República, 2024a, Diario de los Debates, sesión del 4 de abril de 2024, pp. 3-4. Resaltado propio).

En esta oportunidad, se esboza un argumento interesante: si bien los congresistas promotores de esta moción sabían que probablemente no se alcanzarían los votos para remover a Boluarte, se utilizaba este instrumento como una forma de citar forzadamente a la presidenta al Pleno del Congreso. Asimismo, llama la atención una frase en referencia a la condición del «primer poder del Estado» al describir al Congreso de la República, lo cual contradice el modelo clásico presidencialista que aboga la separación de poderes sin que uno de ellos sea predominante sobre otros (Sartori, 1994). En otras palabras, el objetivo sería «interpelar» a la presidenta de la República, de manera similar al procedimiento realizado con cualquier ministro de Estado.

En ese sentido, se ha observado que, desde la primera moción de vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, presentada contra el presidente Kuczynski en 2017, se ha optado por interpretar la «incapacidad moral permanente» en una concepción flexible que permite iniciar este procedimiento por prácticamente cualquier hecho, siempre y cuando se tengan los votos requeridos por las normas peruanas. A largo plazo, el Legislativo ha logrado controlar el Ejecutivo a través de coaliciones parlamentarias, tal como muestra el actual gobierno de Dina Boluarte (Augusto Meléndez y Quiñón, 2025; Tanaka, 2024). Esto demuestra una excesiva parlamentarización del régimen peruano, colocando al presidente de la República al mismo nivel que un primer ministro en los regímenes parlamentarios europeos, el cual puede ser removido por la simple pérdida de confianza por parte de la legislatura.

 

Conclusiones y reflexión final: ¿Qué nos espera?

El presente trabajo ha buscado analizar de manera más precisa el uso de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral por parte de los congresistas peruanos, con el fin de analizar el grado de parlamentarización del régimen peruano. Para ello, se ha partido de un análisis discursivo sistemático en las mociones presentadas, complementadas por las intervenciones de los parlamentarios durante los debates para remover al presidente de la República. Sin desconocer el aporte de otros trabajos sobre el mismo tema, el presente estudio busca abrir una nueva línea de análisis, partiendo de las fuentes primarias detrás del uso del mecanismo de vacancia, es decir, los congresistas.

Por ello, al inicio de este artículo, se han revisado las características de los sistemas de gobiernos prototípicos existentes en el mundo, además de los escenarios de gobierno dividido y crisis política consecuentes en distintos países de América Latina. No obstante, el presidencialismo peruano es particular, puesto que posee muchas herramientas constitucionales propias de un parlamentarismo. Más aún, como se ha revisado, es el país con el presidencialismo más parlamentarizado en la región. A largo plazo, se ha comprobado que este sistema provoca un ciclo de inestabilidad política permanente (Dargent y Rousseau, 2022), del cual el país no puede salir desde hace más de 8 años.

Dentro de este sistema particular, aparece una figura constitucional polémica: la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. Al existir dos corrientes de pensamiento jurídico contrapuestas, los congresistas han optado por interpretar dicha figura apelando a la interpretación más difusa, es decir, definiendo incapacidad moral como inconductas éticas, las cuales deben ser censuradas por el Parlamento. No es el objetivo de esta investigación argumentar por una línea de interpretación correcta, sino solo mostrar cómo una opción interpretativa ha producido un cambio total en las relaciones Ejecutivo-Legislativo peruanas.

A partir de esta interpretación subjetiva, desde 2016 se han presentado 16 mociones de vacancia presidencial en tan solo 8 años, con una mayor frecuencia en su uso debido a lo que se puede llamar, parafraseando a Polga-Hecimovich (2024), la «trampa de la vacancia presidencial»18, es decir, una vez activado el proceso, resulta difícil dejar de iniciarlo posteriormente. Así, tras analizar las diversas mociones de vacancia presentadas a través de todos los gobiernos entre 2016 y 2024, además de las intervenciones de los parlamentarios durante los debates sobre la vacancia del presidente de la República, se observa un consenso al interpretar la incapacidad moral de manera flexible. Esta interpretación, a su vez, permite una activación relativamente fácil del procedimiento de vacancia por permanente incapacidad moral, lo cual se ha observado en la tendencia creciente de la activación de este mecanismo por parte de los congresistas de la República.

De esta manera, se ha producido un cambio en la dinámica política (Dargent y Rousseau, 2022), en la cual el Ejecutivo se ha visto sometido por un Legislativo que posee la capacidad de iniciar procesos de remoción presidencial por prácticamente cualquier motivo. En otras palabras, en la práctica, el Congreso ha planteado estos mecanismos como una especie de control político al presidente de la República, equiparando al jefe de Estado con un ministro, el cual puede ser censurado por cuestiones subjetivas dependiendo de la valoración de los parlamentarios, aunque ciertamente con una votación superior19. Así, se ha banalizado el uso de la vacancia presidencial y se la ha dejado de utilizar como un juicio político en presidencialismos, para convertirse en una especie de censura al jefe de Gobierno propia de los regímenes parlamentarios.

Producto de ello, la democracia peruana se ha precarizado en gran manera, lo que ha ocasionado daños difíciles de cuantificar por el momento. Por lo pronto, existe un debate acerca de si lo existente en el país es una especie de «autoritarismo legislativo» producto de la unión de intereses de los congresistas sobre otros poderes del Estado, incluido el Ejecutivo (Sosa-Villagarcía et al., 2025; Augusto Meléndez y Quiñón, 2025), o si más bien lo que existe en Perú es una situación de «dilución del poder», en la cual ningún actor político logra superioridad respecto del resto, creando una especie de «vaciamiento democrático» (Barrenechea y Vergara, 2023). De cualquier manera, los efectos de la excesiva parlamentarización del sistema peruano se muestran muy nocivos para la gobernabilidad democrática en el país.

Para concluir, es necesario mencionar que este artículo ha analizado las mociones de vacancia presentadas en el periodo entre 2016 y 2024 en un primer momento, y ha sido actualizado el 19 de octubre de 2025, tras la vacancia de Dina Boluarte. Posiblemente se presentarán más pedidos de esta naturaleza en los próximos años, por lo cual es necesario mantener esta línea de investigación actualizada con frecuencia, con el fin de monitorear si esta tendencia continua o se quiebra en el futuro.

 

Agradecimientos

El autor agradece a la profesora Milagros Campos por la sugerencia sobre el tema del artículo, así como a los demás miembros del GIPEL - PUCP. Asimismo, el autor agradece a Carlos Diez por los comentarios.

 

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  1. 1. Manuel Merino solo fue presidente por 5 días (10-15 de noviembre de 2020), pues renunció debido a protestas sociales contra su gobierno.

  2. 2. Pedro Pablo Kuczynski (2016-2018), Martín Vizcarra (2018-2020), Manuel Merino (2020), Francisco Sagasti (2020-2021), Pedro Castillo (2021-2022) y Dina Boluarte (2022-2025).

  3. 3. No se incluyen Guyana y Surinam, por no poseer sistemas de gobierno presidencialistas.

  4. 4. El resaltado es propio.

  5. 5. Traición a la patria, no convocar a elecciones, disolver inconstitucionalmente el Congreso o interferir en el funcionamiento de los organismos del sistema electoral.

  6. 6. En la Constitución peruana, el juicio político está regulado en los artículos 99 y 100.

  7. 7. Moción de Orden del Día N°9789/2009. https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/TraDoc_condoc_2006.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/220132c01c36b271052576fe0080edc2/$FILE/MC09789070410.pdf

  8. 8. Durante el gobierno de Merino (2020), se presentó una moción de censura en su contra, pero no se votó por su renuncia. En el caso del gobierno de Francisco Sagasti (2020-2021), si bien no se presentaron mociones de vacancia presidencial en su contra, sí se registraron 2 mociones de censura contra él en su calidad de presidente del Congreso para removerlo, por extensión, de la presidencia de la República.

  9. 9. Mociones. https://wb2server.congreso.gob.pe/smociones-portal/#/expediente/search

  10. 10. Mociones. https://wb2server.congreso.gob.pe/smociones-portal/#/expediente/search

  11. 11. Se presentaron 5 mociones de vacancia presidencial contra Dina Boluarte el 9 de octubre de 2025. Del total, 4 mociones se acumularon y se votaron de manera unificada en el Pleno. La quinta moción fue presentada fuera de tiempo y su estado se mantuvo en «Para ser vista por el Pleno» en el portal de mociones del Congreso de la República (2025a).

  12. 12. El segundo debate de vacancia contra Kuczynski, programado para el 23 de marzo de 2018, no se llevó a cabo, debido a la renuncia del presidente dos días antes.

  13. 13. En el caso del primer debate sobre la admisión de moción de vacancia contra Pedro Castillo (7 de diciembre de 2021), solo se toma en cuenta las expresiones de los parlamentarios a partir de la página 116 del Diario de los Debates del Congreso de la República (2021) correspondiente a dicha sesión, pues las páginas anteriores registran el desarrollo de la interpelación del entonces ministro de Educación, Carlos Gallardo Gómez.

  14. 14. El debate de la admisión de la primera moción de vacancia contra Boluarte se registra entre las páginas 37-58 del Diario de los Debates del Congreso de la República (2023). Las demás páginas corresponden a otros temas.

  15. 15. Se acumularon 2 mociones de vacancia en un solo debate, registrado entre las páginas 2 y 9 del Diario de Debates (2024a).

  16. 16. Se acumularon 3 mociones de vacancia en un solo debate, el cual se encuentra consignado entre las páginas 2 y 17 del Diario de los Debates del Congreso (2024b).

  17. 17. Se acumularon 4 mociones de vacancia en un solo debate, el cual solo consistió en la sustentación de las mociones (Congreso de la República, 2025b).

  18. 18. El autor habla, originalmente, de la trampa del juicio político.

  19. 19. Se necesitan 2/3 del número legal de votos congresales para vacar al presidente, mientras que para censurar a un ministro se requiere solo la mitad más uno del número legal de congresistas.