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La construcción de la
«gura» ministerial en el Perú.
Una mirada multidimensional
y relacional al estudio de las
élites estatales
Arthur Morenas
Recibido: 23-ago-20
Aprobado: 18-nov-20
doi: 10.46476/ra.v1i2.55
Resumen
El Estado y sus élites han sido objeto de varios estudios, mediante los cuales se
renueva y profundiza el conocimiento sobre las formas de gobierno y de acceso
a los puestos de la alta administración pública del Perú. Este análisis se centra
en los ministros nombrados en las principales carteras, encargadas de los temas
de desarrollo económico y social entre 2001 y 2020. En ese sentido, se propone
profundizar en el conocimiento de una categoría especíca de agente estatal,
fuertemente construida a nivel social y simbólico. El trabajo prosopográco y
el Análisis de Correspondencias Múltiples, con el enfoque multidimensional y
relacional subyacente, permiten objetivar un poco más el peso de las trayectorias
y perles profesionales de los ministros peruanos en el acceso a estos cargos
político-administrativos. El artículo también sugiere la hipótesis de un espacio
fuertemente organizado en torno a dimensiones sociales y generacionales, que no
son ajenas a las dinámicas de construcción socioprofesional que tienen lugar en
otros espacios. Por último, el trabajo permite situar en el espacio de los ministros
peruanos los diferentes ministerios estudiados, así como las presidencias (Toledo,
García, Humala, Kuczynski y Vizcarra) para identicar las características propias
de estos ministerios y presidencias.
Palabras clave: ministros, élites políticas, élites estatales, tecnocracia, Estado, poder.
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Abstract
e State and its elites were the subject of several studies that have updated and
improved our knowledge of forms of governments and access to senior positions in
Peru’s public sector. By focusing on the ministers appointed in Peru between 2001
and 2020 to the main portfolios responsible for economic and social development,
this paper provides a more in-depth understanding of a specic type of state agent
with deep roots in the social and symbolic spheres. rough prosopography and
multiple correspondence analysis, based on an underlying multidimensional,
relational approach, it becomes possible to more objectively determine the degree
of importance of Peruvian ministers’ professional trajectories and proles in
gaining access to these political-administrative positions. e paper also proposes
the hypothesis of a space that is heavily organized around social and generational
dimensions, which are oen tied to the dynamics of socio-professional construction
that occur in other spaces. Finally, the work helps situate the dierent ministerial
and presidential administrations (Toledo, Garcia, Humala, Kuczynski, Vizcarra)
studied within the Peruvian ministers’ socio-professional space, in order to identify
the salient characteristics specic to these ministries and presidencies.
Keywords: ministers, political elites, state elites, technocracy, state, power.
Resumo
O Estado e as suas elites têm sido objeto de vários estudos, renovando e
aprofundando o conhecimento das formas de governo e do acesso a cargos na
administração pública sênior do Peru. Centrando-se nos ministros, entre 2001
e 2020 no Peru, nomeados nas principais pastas responsáveis pelas questões de
desenvolvimento econômico e social, o artigo propõe aprofundar o conhecimento
de uma categoria especíca, fortemente construída a nível social e simbólico, de
agente estatal. O trabalho prosopográco e a Análise de Correspondência Múltipla,
e a abordagem multidimensional e relacional subjacente, permite objetivar um
pouco mais o peso das trajetórias e pers prossionais dos ministros peruanos
no acesso a estas posições político-administrativas. O trabalho sugere também
a hipótese de um espaço fortemente organizado em torno de dimensões sociais
e geracionais, que não são alheias às dinâmicas de construção sócio prossional
que têm lugar noutros espaços. Finalmente, o trabalho permite situar, no espaço
sócio prossional dos ministros peruanos, os diferentes ministérios estudados,
bem como as presidências (Toledo, Garcia, Humala, Kuczynski, Vizcarra) a m de
identicar as características salientes especícas destes ministérios e presidências.
Palavras-chaves: Ministros, elites políticas, elites estatais, tecnocracia, Estado,
poder.
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Introducción
Los nombramientos y los cambios de mando de los ministerios generan,
frecuentemente, comentarios y debates. Recientemente, el nombramiento de
Martín Ruggiero Garzón como ministro de Trabajo ha sido fuertemente criticado,
no tanto por su edad (32 años) sino por su falta de experiencia en el sector público.
Si bien esta falta de experiencia no es formalmente un impedimento para formar
parte de un gobierno, los debates generados recuerdan que el puesto de ministro
es más que un proceso administrativo, es un acto fundamentalmente político. Esta
es una razón por la cual el estudio de los ministros abre perspectivas para entender
no solamente el Estado sino también la institucionalización de ciertas reglas y
prácticas (formales o no) que organizan la relación entre las esferas que participan,
o buscan participar, en la organización política de una sociedad. En la línea con
diversas propuestas académicas (Dargent, 2012a; Tanaka, 2010), el objetivo del
artículo es contribuir al conocimiento del Estado peruano, desde quienes «hacen»
al Estado.
La presentación de las guras ministeriales en el Perú es frecuentemente utilizada
para recordar el carácter cada vez más tecnocrático de las formas de administración
pública de hoy en día (mencionando solo algunos trabajos: Conaghan, Malloy &
Abugattas, 1990; Dargent, 2012b; Grompone Velásquez, 2017; Vergara & Encinas,
2016) pero también de épocas anteriores (ver por ejemplo: Grompone, 2016; Sala
i Vila, 2016; Wise, 2003). Estos trabajos se distancian, de una u otra manera, de los
análisis en términos de «captura del Estado» (Crabtree & Durand, 2017), los cuales
insisten en la circulación frecuente de los ministros y altos funcionaros entre las
altas esferas del Estado y posiciones de gerencia en grandes empresas privadas
(la «puerta giratoria»). Sin pretender resolver esta dualidad, podemos mencionar
que los fenómenos de autonomización de grupos de tecnócratas y de inuencias
empresariales en los nombramientos no se oponen necesariamente (Vergara, 2012);
en ese sentido, por ejemplo, existen dinámicas sectoriales y juegos de inuencias
cruzadas. Introduciendo una dimensión comparativa, se puede recordar que el peso
creciente de los «tecnócratas» en las esferas del poder obedece a reglas y dinámicas
distintas, según los países. Las estructuras y conguraciones del poder, así como
coyunturas políticas, sociales o económicas, inuyen fuertemente en las formas
con las cuales se institucionalizan algunas guras especícas de la «tecnocracia».
Fourcade y Babb (2002) así como Dezalay y Garth (2002) muestran que los rasgos
sociohistóricos de los países (la formación del Estado y las relaciones de sus agentes
con otras esferas del poder, la constitución y estructuración de los espacios de
producción de los saberes, técnicos y estatales, etc.) inuyen fuertemente en las
estrategias de construcción y legitimación de nuevas formas de gobierno. Autores
como Ihl (2012) o Heredia (2015) demuestran, por su lado, la necesidad de prestar
especial atención a la conjunción entre dinámicas propias de estas esferas del poder
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y elementos contextuales, para salir de la ilusión heroica que suele acompañar a
la presentación de la «toma del poder» por los «tecnócratas». En otras palabras,
no se puede reducir la presencia en el poder de ciertos grupos de individuos a
la necesidad de resolver un «problema», cumplir «buenas prácticas» o responder
a intereses privados. La «gura» ministerial es un objeto en constante disputa y
está sujeta a múltiples cambios, los cuales son claros en el caso peruano: desde
el creciente peso de la economía y los estudios en los Estados Unidos (Dargent,
2012b; Vela, Becerra, García, & Roca, 2014; Villagarcia, 2014) hasta la importancia
de formas de socialización y conformación de un habitus en la universidad o los
organismos internacionales (Vergara, 2012; Vergara & Encinas, 2016).
De manera general, los trabajos mencionados sobre el perl de las élites estatales
en el Perú ponen énfasis en la fuerte disminución del perl «político» (entendido
como política partidaria y cargos electorales) de los ministros, lo cual suele ser
analizado como la correlación lógica del peso creciente de los tecnócratas en
los espacios de producción de las políticas públicas en el país. La cuestión de
la oposición entre «tecnócrata» y «político» es compleja, ya que hasta los actos
administrativos aparentemente más técnicos incorporan factores y prácticas de
corte político (Benites Alvarado & Hurtado Paz, 2018). Si el factor político es
importante hasta en los niveles más administrativos del Estado peruano, es poco
probable que el manejo de los asuntos públicos en el ejecutivo sea solamente
cuestión de gestiones técnicas. Otros ejemplos nacionales muestran que la
dimensión política (en su acepción partidaria) no es necesariamente opuesta a la
valorización de los perles «tecnocráticos». En un trabajo sobre la composición
de los gabinetes de la Concertación en Chile, entre 1990 y 2010, Bustamante
(2013) demuestra que tener un alto perl académico o tecnocrático no basta
para acceder, y tampoco durar, en los puestos gubernamentales más importantes:
pertenecer y trabajar en relación estrecha con un partido de la Concertación es
una condición importante para lograr tal incorporación al ejecutivo chileno. Por
su lado, Dulong recuerda que los agentes que participaron en la construcción de
la gura del tecnócrata en Francia lo hicieron, en parte, mediante la competencia
política, tratando de «transformar posiciones de poder político inscribiendo la
competencia económica en la denición de algunos roles políticos» (traducción
personal de Dulong, 1996, p. 126). La participación política de Pedro Pablo
Kuczynski desde 2011 ilustra en el caso peruano esta relación, más estrecha
que lo usualmente presentado, entre campo político y campo tecnocrático. La
ausencia de vínculos claros entre participación política partidaria o electiva
e institucionalización de la gura del tecnócrata puede, en este sentido, ser
entendida como una consecuencia de la debilidad partidaria en el Perú (Tanaka,
Vera Rojas, & Barrenechea, 2009) así como de la difícil conversión del capital
tecnocrático en capital político.
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Interesarse en el perl de los ministros en el Perú permite aproximarse al
conocimiento de los capitales y recursos necesarios para acceder a estos altos puestos
de la administración pública, para entender al mismo tiempo, las dinámicas que
acompañan la estructuración de las élites del Estado. Las hipótesis que organizan
este trabajo se articulan alrededor de una serie de tres interrogantes. Primero, se
trata de entender cuáles son las dinámicas que acompañan la construcción del perl
ministerial en el Perú. Nuestra principal hipótesis al respecto es que la construcción
de la gura ministerial no se explica solamente por la valorización de un capital
cultural «técnico» (alto nivel de estudios, por ejemplo) y un alejamiento de la
militancia y de los cargos político-electivos. Estas características son, sin lugar a
duda, importantes para entender las diferencias que pueden existir en los perles de
los ministros, pero es necesario tomar en cuenta el conjunto de capitales adquiridos
mediante trayectorias socio-profesionales, realizadas en diferentes espacios. Una
segunda hipótesis al respecto es que existe una cierta relación de homología entre las
dinámicas que se dan en la composición de estos altos cargos del Estado y dinámicas
en las estrategias de formación y legitimación de las élites económicas. Esta relación
de homología entre campo estatal y el campo económico dan cuenta, a su vez, de un
espacio socialmente estructurado. En ese sentido, la composición de capital social,
cultural y económico de grupos importantes de ministros es socialmente elitista.
Luego, nos preguntaremos si los diferentes perles de ministros suelen asociarse
a algunas carteras especicas o prevalecer durante alguna presidencia. Nuestra
hipótesis al respecto es que la composición de capital asociada a cada ministerio
depende en gran parte de las trayectorias de los ministros, entre sector público y
privado. De la misma manera, el contexto político y la posición de los presidentes
en la estructura de relaciones que constituyen el poder en el Perú contribuyen a
orientar el perl de los ministros.
En un primer momento, haremos una breve presentación del marco teórico y la
metodología. Luego, mostraremos que las formas de accesos a puestos ministeriales
en el Perú están fuertemente asociadas no solamente a perles «técnicos» sino
también a un conjunto de características, saberes y prácticas, proveniente de los
espacios de la competencia económica. Para nalizar, trataremos de identicar las
principales características asociadas a los ministerios estudiados y ver si las diferentes
presidencias, en el transcurso de los años 2000, se caracterizaron por abarcar perles
ministeriales similares o si existen, al contrario, diferencias en la selección de los
ministros, según los presidentes que gobernaron entre 2001 e inicios del 2020.
1
1. El estudio no incluye a los ministros nombrados en el efímero gabinete Cateriano, ni tampoco
en el gabinete Martos.
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Estudiar a los ministros desde una perspectiva
multidimensional y relacional
Pensar un espacio social de manera multidimensional es recordar el carácter múltiple
y complejo de las relaciones entre individuos que participan en este. Estudiar las
lógicas constitutivas de los grupos ministeriales permite aproximarse a la manera
con la cual se construyen los espacios del poder y algunas de sus principales guras:
el «buen gestor», el «político», el «tecnócrata», pero también el «intelectual» o el
«emprendedor exitoso», etc. La dimensión relacional implica que las características
de un grupo deben ser entendidas en su relación con las características de otros
grupos. La cantidad y composición de capital (económico, cultural o social) de cada
individuo que participa en el espacio permite objetivar una estructura de posiciones
y por lo tanto una estructura de relaciones entre estos individuos.
Esta perspectiva suele ser asociada al estudio de las clases sociales, de las prácticas
y preferencias culturales, desde los trabajos fundadores de Bourdieu y Saint Martin
(Bourdieu & Saint Martin, 1976; Bourdieu, 2017) hasta trabajos más actuales
sobre Chile, Gran Bretaña o Perú (Gayo, Teitelboim, & Méndez, 2013; Savage yal.,
2013; Zárate & Rentería, 2019). Desde esta perspectiva, existe toda una tradición
de estudio sobre las élites políticas, económicas o intelectuales, así como avances
importantes dentro del estudio del Estado y de las políticas públicas (Dubois,
2015; Poupeau, O’Neill, Cortinas Muñoz, Coeurdray, & Benites-Gambirazio,
2020). Para limitarnos aquí a la temática de las élites políticas y de los ministros,
el análisis multidimensional permite objetivar las diferentes formas de capitales
asociados a importantes posiciones de poder. En países como Francia, donde
la alta burocracia está fuertemente institucionalizada, estos análisis permiten
distinguir entre «entrada directa al centro» y «entrada indirecta» (Behr & Michon,
2013). La primera corresponde a ministros provenientes de la alta burocracia,
quienes suelen pertenecer a uno de los principales partidos y alcanzan posiciones
ministeriales después de trabajar en los despachos ministeriales, mientras que la
segunda describe una amplia trayectoria electoral, con la acumulación de mandatos
(locales y nacionales), previos al nombramiento en un ministerio. Evidentemente,
en un país como el Perú donde la alta burocracia resulta poco institucionalizada
y los partidos políticos no constituyen vehículos estables de carrera política
(Zavaleta, 2014), adoptar una perspectiva multidimensional implica construir
una serie de variables que no se limitan al nivel educativo, a las experiencias
en el sector público o a la pertenencia de un partido político. Las trayectorias
profesionales, el tipo de carrera en el sector público o privado, la cercanía con
grupos de interés, actividades académicas o grandes consultorías son dimensiones
importantes en la constitución de las guras ministeriales (un ejemplo interesante,
sobre una política pública especica: Oré & Rap, 2009). El trabajo se centra en los
ministerios cuyas principales misiones tienen que ver con el desarrollo económico,
71
productivo y social.
2
Se trata de buscar cierta homogeneidad, una condición para
que el estudio de un espacio social tenga sentido.
3
Se constituyó, mediante una
prosopografía, una base de datos compuesta de 90 personas que ocuparon, entre
el 2001 y 2020, una de las siguientes carteras: Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), Ministerio de Comercio y Turismo (Mincetur), Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social (Midis), Ministerio de Agricultura (Minagri), Ministerio de
Producción (Produce), Ministerio de Energía y Minas (Minem) y Ministerio de
Vivienda (Vivienda). A partir de la base de datos, se construyeron 22 variables, con
un total de 71 modalidades. Para que la constitución de los ejes no esté inuenciada
por modalidades «raras», es decir compartidas por una cantidad muy limitada de
individuos, 6 modalidades han sido puestas como «ilustrativas»; por lo tanto, el
total de modalidades activas es de 65.
4
La principal herramienta de trabajo ha sido el Análisis de Correspondencias
Múltiples (ACM), una técnica estadística que permite resumir la información de
un grupo en ejes factoriales, y así objetivar las cercanías o divergencias entre las
variables y los individuos. El Análisis de Correspondencias Múltiples tiene la ventaja
de permitir trabajar sobre un gran número de variables (cualitativas), y es por lo tanto
una herramienta bastante útil para un razonamiento multidimensional y relacional.
La proyección geométrica de los resultados permite, asimismo, una visualización
intuitiva de los principales resultados, lo que presentaremos a continuación.
Estructura socio-profesional de las posiciones ministeriales
en el Perú
El Análisis de Correspondencias Múltiples se realizó a través del programa SPAD,
el cual permite, además, representar grácamente los principales resultados
(proyección geométrica de las variables). La proyección geométrica consiste en
resumir, en un plano factorial (dos ejes), las relaciones estadísticas entre variables
2. No se incluyó al Ministerio de Trabajo, en gran parte porque el perl general de los ministros del
trabajo suele ser asociado a abogados (Villagarcia, 2014). Los abogados y las profesiones jurídicas tie-
nen una importancia fundamental en la institucionalización del Estado en el Perú. No obstante, los
espacios profesionales de las carreras jurídicas tienen propiedades fuertemente marcadas (carreras
universitarias, trayectorias profesionales e instituciones de legitimación), las cuales podían crear un
sesgo en el análisis.
3. Incluir, por ejemplo, otros ministerios (salud, relaciones exteriores u otros) hubiera introducido un
sesgo, en gran parte sectorial, en el análisis.
4. El Análisis de Correspondencias Múltiples especico (COREM) permite diferenciar, dentro de las
mismas variables activas, entre modalidades activas e ilustrativas. Las modalidades ilustrativas no
participan en la construcción de los ejes, lo que permite integrarlas en el análisis sin alterar la consti-
tución de los ejes. Además, hemos incluido en el análisis, de manera ilustrativa, variables socio-gene-
racionales, pero también el cargo ministerial que ocuparon los 90 individuos, así que la(s) presiden-
cia(s) durante la cual estuvieron en el gabinete. Ver Anexo Metodológico para más detalles: https://
seale.unistra.fr/f/ca0895c67fe045159544/
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activas. El ACM determina ejes sintéticos, los cuales expresan las principales
diferencias y cercanías entre las propiedades y características de los individuos
estudiados. La proyección geométrica permite una representación gráca de
estos ejes. El primer y segundo eje (1 y 2) son los que concentran las principales
variaciones (expresadas en porcentajes de inercia) entre variables activas, pero se
pueden proyectar otros ejes (por ejemplo, un plano factorial con los ejes 3 y 4).
Este trabajo se limita aquí a presentar los dos primeros ejes (1 y 2), los cuales
tienen inercias signicativas y ofrecen una lectura interesante de las dinámicas de
diferenciación del perl de los ministros. La proyección de las variables activas
(Gráco 1) permite una interpretación de las principales diferencias y cercanías
que existen en el conjunto de modalidades activas. Las modalidades que suelen ser
compartidas por un grupo de individuos aparecen cercanas en el gráco y, por el
contrario, la distancia entre modalidades proyectadas expresa una diferenciación
entre estas. Los dos ejes (horizontal y vertical) de la proyección sintetizan dos
principios de diferenciación entre variables activas. Las variables se distribuyen en
cada uno de los ejes en función al peso que tienen en la constitución del eje (relación
estadística determinada por el ACM). De esta manera, las variables que participan
mucho en la construcción del eje son proyectadas en una u otra extremidad,
mientras que las variables que tienen poco peso aparecen más cercanas al origen
(0) del eje (para una presentación más detallada del ACM y de sus fundamentos
matemáticos: Le Roux, 2014; Roux & Rouanet, 2009).
El eje 1 (horizontal, 11.2% de la inercia total) establece claramente una distinción
entre dos perles socio-profesionales que han tenido y tienen cierta importancia
en la constitución del Estado en el Perú: los ingenieros y los economistas. Este
eje horizontal (n°1) da cuenta de una lógica histórico-sectorial propia de algunos
ministerios (los economistas en el MEF y los ingenieros en el Minem o Minagri),
pero recuerda también la oposición ya mencionada entre «tecnócrata» y «político».
Las posiciones político-partidarias se encuentran en la parte derecha de la
proyección, los estudios en el extranjero y un alto nivel educativo (doctorado)
en la parte izquierda. Las modalidades que contribuyen a construir este primer
eje (resaltadas en el Graco 2) permiten profundizar esta diferenciación, la cual
recoge dimensiones socio-generacionales y formas diferentes de participación en
los espacios de poder en el país. De hecho, el eje horizontal (n°1) diferencia entre
perles fuertemente internacionalizados (en la parte izquierda) y trayectorias
marcadas por conjuntos de capitales nacionales (parte derecha).
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Gráco 1: Proyección de las variables activas - Ejes 1 & 2 del ACM.
Elaboración del gráco por el programa SPAD 9. Recolección de los datos en base a la
investigación prosopográca.
Estas posiciones en el campo del poder peruano se acompañan de perles y
trayectorias diferentes. Por un lado (izquierda), ministros relativamente jóvenes
(40-45 años al momento de ocupar su primer puesto ministerial) nacidos en
Lima, y por otro lado (derecha), individuos nacidos en provincia, que alcanzan
una posición ministerial a una edad más avanzada (55-60 años). Esta primera
diferenciación es multifacética. Así, la parte derecha de la proyección abarca en gran
medida una dimensión histórica, asociada al papel de los ingenieros-empresarios
con conexiones políticas y familiares tradicionales (Eduardo Iriarte, Álvaro
Quijandría, o Rafael Quevedo, por ejemplo), pero también algunos ministros,
cuya presencia en estos puestos no se debe a una multitud de conexiones político-
empresariales y familiares sino a un capital cultural técnico-nacional (ingenieros
pero también administradores o abogados) valorizado generalmente a nivel local
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en organizaciones políticas o puestos en instituciones públicas (Edmer Trujillo,
Glodomiro Sánchez Mejía o Susana Vilca, cada uno con sus particularidades).
De la misma manera, podemos encontrar en la parte izquierda perles que van
desde economistas o gerentes multi-situados con fuerte presencia en instituciones
nancieras privadas (Pedro Pablo Kuczynski, Alfredo orne o Ismael Benavides)
hasta guras académicas o asociadas a carreras en organismos públicos o
internacionales (Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, María Antonieta Alva, por
ejemplo). Estas múltiples dimensiones que contribuyen a organizar el primer
eje recuerdan el carácter múltiple del capital político y técnico, y la necesidad de
considerarlo en relación con otros tipos de capitales. De hecho, si el eje 1 recuerda
la fuerte dimensión socio-generacional que existe detrás de las principales guras
ministeriales, el eje 2 (vertical, 7% de la inercia) establece una diferenciación en
función a las trayectorias profesionales de los ministros y, especícamente, de las
cercanías diferenciadas con los polos dominantes de los espacios de la competencia
económica.
Estas diferencias se dan entre la parte superior de la proyección, la cual está
asociada a posiciones importantes en el sector privado (trayectorias ascendentes,
hasta ocupar cargos gerenciales, propietarios, participación en un gremio
empresarial etc.) y la parte inferior, asociada a una actividad privada limitada,
inexistente o ejercida de manera independiente. En cambio, es en la parte inferior
de la proyección que encontramos las trayectorias «ascendentes» dentro del
sector público, mientras que la parte superior se caracteriza mayormente por
nombramientos directos a puestos de director o gerente (directorio de una entidad
pública, gerente de un organismo público, director general o asesor ministerial,
etc.). Es necesario mencionar aquí que la existencia de trayectorias «ascendentes»
en el sector público no quiere decir que dichos ministros representen el arquetipo
del funcionario público, ya que varios de ellos han tenido experiencias en otros
rubros. Sin embargo, es posible decir que este segundo eje (vertical) retoma, con
especicidades propias a la estructura institucional y profesional peruana, la
diferencia mencionada entre «entrada directa al centro» y «entrada indirecta»,
mientras que los ministros con importantes trayectorias privadas suelen entrar
directamente en el Estado mediante importantes cargos, los ministros menos
cercanos a estos espacios, tienden a acumular experiencias públicas o académicas
antes de acceder a las altas esferas del Estado peruano.
A continuación, presentamos los grácos 2 y 3 en los cuales hemos resaltado las
principales modalidades que entran en la construcción del primer (Graco 2) y
del segundo eje (Graco 3). Las echas expresan la distancia entre modalidades
que participan de la construcción de una misma variable. Por ejemplo, la variable
«política» (militancia política) es dicotómica y por lo tanto dos modalidades
han sido proyectadas: «política» y «PolNo» (sin militancia política). El color de
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las modalidades proyectadas sirve para distinguir entre modalidades sociales
(rojo), educativas (azul), actividades privadas (verde) y otras actividades políticas
o profesionales (amarillo). La forma de las echas no tiene signicado, sirven
solamente para dar más claridad a la proyección.
Gráco 2: Trayectorias y principales variables que participan en la constitución del primer eje
del ACM. (Horizontal).
Esta distinción entre parte superior e inferior de la proyección introduce una
diferenciación entre agentes dominantes en varios espacios de poder y profesionales,
cuya posición ministerial se debe en gran parte a un capital cultural (académico o
técnico-burocrático) especíco. Esta perspectiva permite objetivar la existencia de
una polarización del perl de los ministros en el Perú en función no solamente a
su perl académico o a sus vínculos partidarios, sino también a una composición
variable de capitales (cultural, simbólico y social) que dan cuenta de posiciones
diferentes en los espacios que componen el campo del poder en el Perú. Para
profundizar un poco más nuestra hipótesis de un espacio socialmente estructurado,
y de la reproducción, en la constitución de algunas guras ministeriales, de
dinámicas que se dieron en el campo económico peruano, hemos proyectado una
serie de variables ilustrativas (que no entran en la construcción de los ejes) en una
nube de puntos que representan a los diferentes ministros estudiados. El plano
factorial sigue constituido por los ejes 1 (horizontal) y 2 (vertical).
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Gráco 3: Trayectorias y principales variables que participan en la constitución del secundo eje
del ACM. (Vertical).
Un espacio socialmente estructurado
El hecho de que la modalidad «mujer» tenga un peso importante en la construcción
del segundo eje (vertical), revela la dimensión socialmente estructurada de este,
mientras que las posiciones prestigiosas y dominantes en el sector privado suelen
ser asociadas a hombres, las mujeres tienden a desarrollar carreras más cercanas a
esquemas técnico-intelectuales para poder llegar a posiciones ministeriales. Esto
no quiere decir que ninguna mujer ministra en el Perú tenga un perl distinto,
como se pudo ver con personas como Cayetana Aljovín o Lieneke Schol. No
obstante, la gura del gerente privado multi-situado, entre posiciones de poder
político-administrativo y posiciones de gerencia privada permite avanzar la
hipótesis de que esta gura suele ser asociada a una posición social que va más allá
de un simple perl profesional, revelando en varios aspectos la transformación
de un capital familiar (tanto económico como cultural y social) en importantes
posiciones de gerencia. Esta dimensión es central y está fuertemente asociada a
las dinámicas de transformación de las élites económicas en el Perú, con el peso
creciente de la gura del «manager» y del consultor (Durand, 2008), la cual es
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particularmente importante tratándose de los grupos económicos «establecidos»
(Durand, 2017). Precisamente, recordamos que las modalidades de «trayectoria
ascendente» y posiciones en un grupo de consultoría económica se ubican en el
cuadro superior-izquierdo de la proyección, lo cual asocia estas guras a las franjas
de ministros más jóvenes al momento de acceder a estos puestos, fuertemente
institucionalizados y, como lo veremos, socialmente elitistas.
Una variable ilustrativa indica el tipo de colegio donde los ministros estudiaron y
otra corresponde a la generación (década) a la cual pertenecen.
5
Para poder sintetizar
la información, hemos agrupado los colegios en las siguientes modalidades: por
un lado colegios elitistas de Lima, bilingües (entre estos el colegio Markham, pero
también el colegio Von Humboldt) y religiosos (por ejemplo el colegio Inmaculada
o Santa María Marianistas), por otro lado colegios de provincia y «otros» colegios
religiosos.
6
Se podría mejorar esta agrupación, matizando por ejemplo estas
principales categorías en función a la información que se puede tener de estos
colegios. Tratándose de la categoría «colegios en provincia», no es lo mismo, para
entender y objetivar las estrategias de reproducción social y la composición de
capital de los padres de los ministros, haber estudiado en el colegio San Miguel
de Piura, como Javier Silva Ruete; en el colegio La Salle de Arequipa, como Carlos
Leyton; que en un colegio con un peso simbólico o sociocultural diferente. Sin
embargo, la categorización que hemos realizado permite introducir una primera
diferenciación según el colegio, lo cual viene fortaleciendo algunas observaciones
que podemos hacer en base al conjunto de variables activas. Asimismo, en cuanto
a los colegios «elitistas», nos aproximamos a los criterios de diferenciación
establecidos por Rentería, Grompone y Reátegui (2020), quienes recuerdan la
importancia de tomar en cuenta, para el estudio de los colegio «elitistas», no solo
la dimensión económica (costo de matrícula) sino también el peso histórico-
simbólico de estos (central en cuanto a los colegios religiosos tradicionales).
A pesar de las limitaciones ya mencionadas, la proyección de las variables ilustrativas
viene a reforzar nuestra hipótesis sobre la importancia de un capital económico,
cultural y social heredado en la construcción de la gura del ministro-gerente,
5. En lo ideal la variable sobre el colegio hubiera podido entrar como activa, pero debido a la dicultad de
poder encontrar este tipo de información ha sido necesario considerarla como ilustrativa, limitando
así la interpretación de esta variable a meras hipótesis. Ha sido posible recolectar información para
dos tercios de los ministros estudiados, lo cual permite una base de trabajo interesante.
6. Los análisis de Correspondencias Múltiples son bastante sensibles a las modalidades «raras», poco
frecuentes. Razón por la cual es necesario sintetizar la información. Cuando nos referimos aquí a
colegios «elitistas», no estamos juzgando la calidad educativa de estos, sino que nos referimos a
los colegios que suelen estar asociados a las capas más elitistas del país. Los colegios mencionados
entre paréntesis son los que se encuentran con más frecuencia dentro de la base de datos: 11 veces
para el colegio Inmaculada, 5 veces para el Marianista. Los colegios bilingües aparecen con menos
frecuencia: 3 veces para el Markham, 2 el Von Humbolt.
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dado que las dos modalidades asociadas a los colegios más elitistas de Lima están
ubicadas claramente en la parte noroeste de la proyección. Teniendo en cuenta
la importancia del colegio en las estrategias familiares de reproducción social, en
todos los niveles de la sociedad peruana (Román & Ramirez Villarán, 2018), esta
dimensión viene además acompañada de modalidades asociadas a guras elitistas.
Los estudios en el extranjero guardan así, a pesar de la multiplicación de las becas,
una importante connotación social. Incluso programas institucionalizados como
el Erasmus en la Unión Europea tienden a reproducir formas de desigualdades
(Ballatore & Blöss, 2008). Además de la cuestión económica, otras modalidades y
prácticas limitan una aparente «democratización» de los estudios en el extranjero,
las cartas de recomendación, necesarias para postular a una universidad o
conseguir una beca, reproducen distinciones entre estudiantes de universidades
más o menos prestigiosas. La universidad de estudios de pregrado es, de hecho,
otro indicador de orígenes sociales y si bien las universidades privadas también
tienen becas que permiten diversicar el origen social de sus estudiantes, los
costos siguen siendo en muchos casos elevados para muchas familias, sobre todo
tratándose de universidades ubicadas en la parte noroeste de la proyección.
Gráco 4: ACM. Proyección de las variables ilustrativas (socio-generacionales). Ejes 1 y 2.
79
Por otro lado, la dimensión generacional es visible en la estructuración del espacio.
Al proyectar una variable ilustrativa y representar la década cuando nacieron
los ministros, se puede notar una diferencia entre quienes nacieron en los años
1940-1950 y las generaciones de 1960 y 1970. La gura del ministro-ingeniero
se relaciona a personas nacidas en décadas anteriores a la de los ministros-
gerentes. Esta diferencia es clara si recordamos que el 43% de los ministros con
un perl de «gerente» (trayectoria ascendente en el sector privado hasta llegar a
posiciones gerenciales) nacieron entre los años 1960-1970 (76% si incluimos los
años 50), mientras que el 53% de los ministros-empresarios (cuya posición en
el sector privado se debe en primer lugar a inversiones personales o familiares)
son de la generación de 1930-1940. La estructura generacional aquí presentada
reproduce dinámicas que se dieron en los espacios de la competencia económica.
La gura del gerente y del consultor ganaron peso en el sector privado en la década
de los 80, lo cual tiene que ver con cambios que se dieron en la estructura de
la competencia económica; tales como la nanciación de las actividades de los
principales grupos económicos, las alianzas estratégicas crecientes con grupos
extranjeros y la incorporación de prácticas y saberes provenientes de los Estados-
Unidos (Cotler, 1998; Durand, 2017). Esta diferenciación generacional en el perl
de los ministros peruanos refuerza nuestra hipótesis de una relación, al menos
parcial, de homología entre dinámicas que se dan en la formación de las élites
económicas y las altas esferas político-administrativas del país. Más allá de una
presentación de casos individuales, el ACM permite asociar estas nuevas guras
a cambios que se dieron en las estrategias de reproducción social de las élites
económicas, como el peso creciente de un capital social y cultural fuertemente
internacionalizado, reemplazando las estrategias de transmisión familiar del
capital económico (recordando dinámicas que se dieron en otros países, como
Bolivia o Mexico: Poupeau, 2004; Chardavoine, 2020).
Mediante estas guras, podemos contextualizar el cambio de la posición de los
ministros peruanos en relación con los partidos políticos. El primer eje está, como
lo habíamos mencionado, construido en parte por esta oposición entre perles
políticos y no políticos, lo cual se inscribe dentro de dinámicas generacionales. Así,
las posiciones partidarias se encuentran en gran parte asociadas a este perl del
ministro ingeniero, empresario o independiente del sector industrial o agricultura,
mientras que la ausencia de vínculo político es más frecuente dentro de los ministros
jóvenes, cuya trayectoria en el sector privado se hizo en grupos nancieros o de
consultoría económica, ocupando importantes puestos de dirección o gerencia en
dichas empresas. La caída del peso político y simbólico de los partidos políticos en el
Perú desde nales de los 80, tiene como consecuencia, en este sentido, el alejamiento
de las generaciones más jóvenes de la militancia política partidaria, a diferencia
de la socialización política que pudieron tener élites ministeriales en otros países.
En este aspecto, la «tecnocratización» de las élites ministeriales peruanas no tiene
80
solamente que ver con un alejamiento de dichas élites de la política, sino más bien
con estas nuevas estrategias que hemos mencionado, de consagraciones político-
administrativas en un contexto de deslegitimación importante de los partidos
políticos y de cambios ocurridos en las esferas económicas.
La composición socio-profesional de los ministerios
Una vez identicadas las principales líneas de fuerza alrededor de las cuales se
construyen las guras ministeriales en el Perú, es posible ver cómo los ministerios
estudiados se ubican en dichos ejes. En otras palabras, se trata de ver si algunos
ministerios suelen caracterizarse por un conjunto de particularidades especícas,
proyectando en el espacio una serie de variables ilustrativas que representan la
participación en los ministerios estudiados.
Gráco 5: ACM. Proyección de las variables ilustrativas (ministerios). Ejes 1 y 2.
El elemento central de diferenciación entre los ministerios se expresa netamente
en el segundo eje (vertical), recordando que el perl del alto-funcionario en cada
uno de los ministerios se debe en gran parte a su posición socio-profesional
anterior y al conjunto de sus capitales adquiridos mediante estas trayectorias. Por
81
lo tanto, ministerios como el MEF, Minagri, Minem o Produce se caracterizan
por cercanías más importantes con el sector privado que el Mincetur, Vivienda
y el Midis. En cuanto al primer eje, este aísla al MEF por un lado y, en menor
medida, al Minagri. Se puede, una vez identicada la posición general de cada
institución en la estructura de los ministerios, encontrar algunas dinámicas de
cambio dentro de algunos ministerios, los cuales tienen que ver con las dinámicas
socio-generacionales ya mencionadas, pero también con los cambios que se dan
en el campo político (cambios de presidencias).
La posición del Ministerio de Agricultura se destaca así por su especicidad,
con una importancia pronunciada de ingenieros agrónomos con trayectorias
empresariales y vínculos políticos, especialmente en la primera década de los años
2000. Álvaro Quijandría, dos veces ministro de agricultura durante la presidencia
de Toledo, hermano de otro ministro (Jaime Quijandría, en el MEF y el Minem),
ilustra bastante bien esta gura del ingeniero-empresario con vínculos políticos:
miembro del directorio y gerente de empresas agrícolas, ha sido vicepresidente
de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Conep),
pero también presidente de la Asociación Nacional de Empresarios Agrarios del
Perú. Proviene de una familia ligada a los negocios agrícolas, estudió en el colegio
Maristas en Lima y se vincula tempranamente a la política. En 1983 es candidato a
regidor en Cañete para el Partido Popular Cristiano y luego candidato a congresista
para el Frente democrático (1990), Renovación (1995) y Perú Posible (2000 y 2001).
Otros ministros como Rafael Quevedo, Luis Ginnochio, Juan José Salazar o Miguel
Caillaux tienen características relativamente parecidas (empresarios o ejecutivos
en el sector agrícola, muchas veces con vínculos políticos), aunque también
encontramos empresarios de otros rubros (como Ismael Benavides o Eduardo
Gonzales). A partir de la presidencia de Ollanta Humala, con el nombramiento de
Milton Von Hesse, se puede observar cierta evolución en el perl general de los
ministros de Agricultura. Es así que, entre especialistas de proyectos de inversión
(Von Hesse o José Arista) y gerentes multi-situados como Manuel Benites Ramos
o José Manuel Hernández Calderón, el cambio antes mencionado en la estructura
de las posiciones ministeriales es bastante visible en este período.
El Ministerio de Producción es un ministerio «joven», que reúne desde julio de
2002 las competencias del antiguo ministerio de Pesca, así como funciones relativas
a cuestiones industriales anteriormente asociadas al Ministerio de Comercio
exterior.
7
Encontramos desde la creación del ministerio con Eduardo Iriarte, Javier
7. Dicho sea de paso, la creación de este ministerio es reveladora de los cambios que ocurrieron en el
Perú. A inicios de 1980, las competencias relativas al comercio exterior y a la «integración» estaban
en disputa entre el Ministerio de Economía y el Ministerio de Industrias. Hoy en día, el Ministerio de
Comercio Exterior tiene una institucionalización sólida mientras que el Ministerio de Producción se
encarga de las cuestiones industriales, entre otras.
82
Reátegui, David Lemor o Alfonso Velásquez, hasta estos últimos años con Pedro
Olaechea o Bruno Giura, un importante número de ministros-empresarios con
vínculos políticos y gremiales.
8
Si bien esta es una característica predominante del
Ministerio de Producción, los diferentes ciclos políticos, así como los cambios en la
estructura de la competencia económica en el país, introdujeron una diversicación
en el perl de dichos ministros, desde gerentes con conexiones políticas (Rafael
Rey y Daniel Córdova) hasta profesionales y ejecutivos de alto nivel en grupos
extranjeros (Lienecke Schol o Piero Ghezzi).
El Ministerio de Economía y Finanzas es otro ministerio cuya posición en el
espacio es fuertemente marcada, recordando que las principales características de
los ministros de Economía en los años 2000 no se limitan a altas credenciales
académicas ni tampoco a posiciones en organismos internacionales, sino también,
y de manera central, a carreras realizadas en el sector nanciero, grupos extranjeros
y grandes consultorías económicas. Así, la gran mayoría de los ministros que
ocuparon la cartera de Economía y Finanzas en el transcurso de los años 2000
tienen una carrera que se caracteriza por una circulación entre estos «universos».
Respecto al perl general de estos ministros y especialmente a su carrera privada,
se debe recalcar la importancia relativamente nueva de economistas provenientes
de las áreas de estudios económicos o estudios de mercado y riesgo de la banca
comercial privada (Tuesta y Carranza en el BBVA, Cooper y Segura en el BCP),
lo cual introduce un cierto cambio con la gura «tradicional» del banquero de
inversión (Kuczynski, y de alguna manera Silva Ruete o orne), pero también
del empresario integrado en importantes actividades y gremios nacionales (Ismael
Benavides). Sin entrar en detalles, podemos resaltar una vez más el interés de
incluir las diferentes carreras y trayectorias privadas de los ministros en el análisis,
porque son imprescindibles para entender las características, los recursos y los
saberes incorporados en la institucionalización de estas guras ministeriales. Esta
perspectiva permite, por ejemplo, evidenciar la fuerte diferenciación que podemos
encontrar en el perl de los ministros de Economía y los ministros de Desarrollo e
Inclusión Social, a pesar de que estos ministerios son presentados a menudo como
arquetípicos de la «tecnocracia» peruana.
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión social aparece claramente como el menos
ligado a posiciones en el sector privado, o al menos en importantes puestos
ejecutivos o de gerencia. El Midis ha sido frecuentemente presentado como
un ejemplo de «tecnocratización» de la cuestión social, impulsado por una
generación de economistas del desarrollo social (Vela etal., 2014), provenientes
en gran parte de la Universidad Católica del Perú, pero también inuenciado en
su estructuración por el Ministerio de Economía y Finanzas (Vergara & Encinas,
8. En una gran mayoría gremios empresariales del sector industrial (SNI) o de exportaciones y comer-
cio (ADEX y Cámaras de Comercio).
83
2016). A diferencia de los demás ministerios estudiados, el Midis es, por mucho,
el ministerio con más presencia femenina, de los siete ministros presentes en la
base de datos, seis son mujeres. El nombramiento a este puesto de dos ministras
involucradas en cuestiones de salud (Liliana La Rosa y Ariela Luna) representa un
cambio en la estructuración del ministerio, con la participación de personas con
un perl caracterizado por la intervención social «directa» (ambas trabajaron para
asociaciones del sector salud) más que por estudios de pobreza, desde enfoques
generalmente económicos. El hecho de que estas dos ministras fuesen nombradas
en la presidencia Martín Vizcarra y que, de igual manera, las dos guras con
importantes trayectorias en el sector privado (Cayetana Aljovín y Jorge Meléndez)
hayan sido nombradas por Pedro Pablo Kuczynski, ilustra de manera clara que
las características generales de los ministros en el Perú también están sujetas a
cambios, según orientaciones del ejecutivo, lo cual resalta el carácter siempre
político de los nombramientos ministeriales.
Para objetivar dichos cambios y dinámicas, hemos proyectado, aquí también de
manera ilustrativa, modalidades que representan la presidencia bajo las cuales los
ministros estudiados estuvieron en sus respectivos puestos.
Gráco 6: ACM. Proyección de las variables ilustrativas (presidencias). Ejes 1 y 2.
84
La proyección de las variables ilustrativas permite ver una diferencia neta en el perl
general de los ministros en función a las presidencias a las cuales pertenecieron.
Vemos así muy claramente que Alejandro Toledo, Alan García y Pedro Pablo
Kuczynski recurrieron a ministros más ligados a importantes actividades privadas
que Ollanta Humala o Martín Vizcarra. Si bien las características del «gabinete de
lujo» de Pedro Pablo Kuczynski son bastante similares al perl socio-profesional
del mismo Kuczynski como ministro, la posición de las otras presidencias dentro
del espacio ilustra igualmente su grado de cercanía e integración con sectores
importantes del campo del poder en el Perú. Ollanta Humala, pero también en
alguna medida Martín Vizcarra representan cada uno a su manera cierta lejanía
con sectores «tradicionales» de la vida político-económica del país: Humala por
su imagen de político «independiente» y Vizcarra por su perl de político regional
poco integrado a esferas limeñas. Por el contrario, tanto García como Toledo
o Kuczynski representaron, en su momento, una opción política más cercana
a algunos sectores tradicionales de la vida política peruana, lo cual no quiere
decir que encarnaban en ese entonces la gura del establishment, pero sí que se
beneciaron de amplias alianzas.
Por lo tanto, este criterio de diferenciación entre presidencias va más allá de una
oposición entre izquierda y derecha (probablemente poco signicativa en los
gobiernos peruanos durante las dos últimas décadas). Reeja, en gran parte, la
posición misma de los diferentes presidentes peruanos en el campo político y el
campo del poder peruano. Alejandro Toledo es bastante interesante al respeto
por ser un político relativamente nuevo en la escena política para la elección
del 2001 y establecer alianzas tanto con sectores de centroizquierda como con
guras reconocidas de las derechas como Raúl Diez Canseco Terry (su primer
vicepresidente) o Pedro Pablo Kuczynski (jefe del plan de gobierno). Esta relativa
cercanía con algunos de estos sectores importantes en el campo del poder
peruano se objetiva aquí por el perl general de los ministros, y permite matizar
y profundizar el conocimiento que tenemos de los cambios en los espacios de
producción de las políticas públicas en el país. El perl «técnico» de la presidencia
de Humala no se debe solamente a los cambios en los procesos de constitución de
una «carrera pública informal» (cambios identicados y presentados, entre otros,
por: Grompone Velásquez, 2017 retomando conceptos de Dargent, 2015) sino
también son el resultado, siempre provisional, de las pugnas entre estos grupos
socio-profesionales, en un período caracterizado por una presidencia relativamente
«atípica», al menos tratándose de su posición en los espacios de poder en el país.
De esta manera, la elección de Pedro Pablo Kuczynski en el 2016 se tradujo en el
corto período de su presidencia efectiva, por un cambio no solamente en el perl
general de los ministros, sino también en algunas propuestas de gobierno: bajo el
lema de «destrabar» la inversión pública y privada, se introdujeron cambios en
85
las reglas de inversión pública en el Plan Nacional de Diversicación Productiva,
pero también en las reglas de las Alianzas Público-Privado. Los conictos abiertos
entre los ministros salientes de Humala y los ministros de los primeros gabinetes
de la presidencia Kuczynski, permiten evidenciar una oposición que va más allá de
una diferencia entre «técnicos» y políticos. Abarca una diferenciación en el perl
profesional de estos ministros, que solo hemos podido presentar a grandes rasgos
y que se podría profundizar mucho más.
Conclusión y perspectivas para el estudio del poder en el Perú
El estudio de los ministros y de las posiciones ministeriales en el Perú es un
campo de investigación importante para entender quiénes construyen el Estado
en el Perú, preguntándose cómo se forjan y cambian las principales guras del
poder político-administrativo. Lejos de ser una posición puramente técnica, una
cartera ministerial es una posición de poder político. En este sentido, objetivar las
características de quienes acceden a estos puestos permite mejorar el conocimiento
que tenemos no solamente de los ministros sino también de la estructura de
posiciones de quienes construyen el Estado (o pretenden hacerlo), su relación con
otros espacios y esferas del campo del poder en el país, evitando así abstracciones
(«el Estado», «los políticos», «los empresarios»; «los tecnócratas», etc.).
Hemos resaltado aquí la importancia no solamente de las características técnicas
y educativas de los ministros, sino también de la importancia de trayectorias
en importantes sectores privados. La objetivación de una aparente relación de
homología entre dinámicas generacionales que se dieron en el campo económico
y esta estructura de posiciones ministeriales recuerda que no se puede pensar y
estudiar a las élites estatales en el Perú como grupos totalmente independientes.
Esto no quiere decir que no existen dinámicas, tendencias y tentativas para
institucionalizar una nueva forma de «hacer» las políticas públicas en el país,
y tampoco que estaríamos aquí frente a un Estado totalmente capturado por
grupos económicos. Sin embargo, el análisis permite recordar que importantes
puestos ministeriales están fuertemente ligados a posiciones, saberes y prácticas
provenientes del sector privado. Estos saberes y prácticas no son únicos ni tampoco
uniformes, cambian, son objetos de oposiciones y visiones divergentes y tiene
diferente importancia en cada ministerio.
El estudio de los ministros es una forma de aproximarse a esos saberes y pugnas
entre grupos socio-profesionales Son la cara más visible de las élites estatales y, por
lo tanto, su designación está fuertemente asociada a estrategias de legitimación.
Sin embargo, el conocimiento de quiénes hacen al Estado no se puede limitar a
estas guras. Observar otros niveles de gobierno, así como algunas «zonas grises»
del Estado, permite tener una visión más amplia, identicando por ejemplo las
relaciones de homología que existen entre estos niveles y espacios.
86
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